田雪原:新中国人口政策回顾与展望

[导读]编者按:本人作者田雪原是著名人口经济学专家,原中国社科院人口所所长。原载于 《 人民日报 》( 2009年12月4日 07 版)。

我国是世界第一人口大国,人口问题关系经济社会发展全局。新中国成立特别是改革开放以来,我国人口转变的加速推进成为经济社会发展的重要基础,其中以降低生育率为主旨的人口政策的有效实施起到了关键作用。然而,目前社会上对我国人口政策还有不同看法和一些猜测,需要澄清;同时,步入低生育水平阶段以后,人口的变动又走到十字路口,人口政策面临新的抉择。

历史的足迹

新中国是在半殖民地半封建社会基础上建立起来的,封建社会“多子多福”的传统观念影响深远。1953年全国人口普查,出生率上升到37.0%。,死亡率下降到14.0%。,自然增长率创下23.0%。的新高。这表明,在短短的3年国民经济恢复时期,我国人口再生产类型就完成了由高出生、高死亡、低增长向高出生、低死亡、高增长的转变,随后迎来第一次生育高潮。这种情况引起了党和政府的关注,毛泽东同志在党的八大三次会议(扩大)的讲话中,提出抓人口问题“三年试点,三年推广,四年普遍实行”的设想,展露出新中国人口政策的雏形。1957年7月5日《人民日报》发表了马寅初的《新人口论》,分析了人口增长过快同经济社会发展的矛盾,主张控制人口数量、提高人口质量,曾受到毛泽东等中央领导同志的赞扬。但是,1957年反右派斗争一起,将适当控制人口增长当作马尔萨斯人口论批判,进而形成了“人口越多、劳动力越多、积累越多、发展越快”——人口越多越好的理论教条,人口问题成为无人敢于问津的“禁区”。虽然20世纪60年代前期,中央领导同志和有关文件曾提及控制人口和实行计划生育,但没有真正贯彻下去。在10年“文革”期间,人口和计划生育工作处于停顿、半停顿状态。

进入20世纪70年代,全国人口突破8亿。面对严峻的人口形势,国家开始加大人口控制力度,生育政策也逐步明朗起来。1971年国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》,把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。1973年提出“晚、稀、少”,强调核心是“少”,遂演变为“一个不少,两个正好,三个多了”的生育政策。1978年国家明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个”,并将“国家提倡和推行计划生育”写入宪法。1979年12月,国务院计划生育领导小组办公室在成都召开工作会议,提出“提倡一对夫妇最好生一个孩子……这是我国目前人口发展中的一个战略性要求”。至此,一对夫妇只生一个孩子的政策已是呼之欲出。

关键的决策

20世纪70年代后期,面对经济短缺、人口和劳动力过剩的严峻形势,中央领导同志多次强调控制人口增长、加强计划生育工作。自然科学和社会科学工作者也进行了不少相关研究。1980年3—5月,中央连续召开5次人口座谈会。与会者认为,中国人口太多了,应当尽快将生育率降下来,实行一对夫妇生育一个孩子的政策,并对生育一个孩子可能遇到的问题及如何解决进行了讨论。

关于会不会引起孩子智力下降问题。民间说,老大憨、老二聪、老三灵。是不是这样呢?经过查阅资料和论证,大家认定,生育孩子次序同孩子聪明不聪明没有必然联系,民间的说法缺乏科学根据。民间的说法同过去多生多育有关,因为生育的子女多,老大就担负着协助父母照料弟弟、妹妹的任务,表现出宽容大度,带有憨厚的劲头儿;后边的弟弟、妹妹就显得更活跃一些、聪明一些。

关于会不会引起人口年龄结构老化和劳动力不足问题。座谈会气氛热烈。有的主张,生育一个孩子的时间可以搞半个世纪、一个世纪,以解决我国人口严重过剩问题。有的认为,长期实行生育一个孩子的政策,会带来劳动力短缺、老龄化严重、社会负担过重等社会问题。笔者在起草报告中提出,提倡一对夫妇生育一个孩子主要是要控制一代人的生育率,因为控制住一代人的生育率,也就自然控制了下一代作父母的人口数量,因而主要是未来二三十年的事情。这样,既使人口增长得到有效控制,又使人口老龄化不致过于严重。将来可以通过生育政策的适当调整,避免老年人口负担超负荷以及劳动力不足问题的发生。

关于会不会出现“四二一”结构问题。提倡一对夫妇生育一个孩子,会不会造成老年人口为四、成年人口为二、少年人口为一的“四二一”代际结构呢?首先,老年人口为四不可能普遍存在。按照年龄组别死亡率U形曲线分布,每年每个年龄组均要死亡一定数量人口,老年人口年龄组死亡率要更高一些,二三十岁为人父母者不可能全部活到60或65岁以上。那么“二一”呢?只有独生子女结婚后又生育一个孩子,才具备形成“二一”的条件;如果实行独生子女结婚可以生育两个孩子的政策,“二一”也就失去了产生的条件。因此,提倡一对夫妇生育一个孩子在某些家庭可能出现“四二一”代际结构,但不具有普遍性,整个社会是不可能形成“四二一”结构的。

座谈会向中央书记处提交的报告和中央关于控制人口增长的《公开信》,体现了上述基本精神,奠定了20世纪80年代以来我国生育政策的基调。它的基本点是:国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准者外,一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,某些群众确有实际困难要求生两个的,经过审批可以有计划地安排。不论哪种情况,都不能生三个。少数民族也要提倡计划生育,要求可适当放宽一些。可见,1980年中央正式提出以提倡生育一个孩子为主要标志的生育政策,绝不是“拍脑袋”的产物,而是经过了认真讨论和论证,对其实施结果进行了深入研究,是符合国家和民族根本利益的抉择。此外,座谈会还讨论了人口素质、人口性别比、人口城市化、人口民族构成等问题,并提出了相应的政策建议。近30年的实践证明,当时对人口变动和发展趋势的判断是正确的,制定的政策是成功的。这样说,并不意味着我国的人口政策已经尽善尽美了,包括人口政策在内的任何政策,总是要不断发展和完善的。特别是20世纪90年代中期我国进入低生育水平阶段后,人口政策也应适应变化了的情况,与时俱进地进行调整。

当前的选择

我国可以实行“三步走”的人口发展战略:第一步,把高生育率降低到更替水平以下,实现由高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的转变,这一步已在1992年完成。第二步,稳定低生育水平至人口零增长,同时注重人口素质提高和结构调整,预计这一步可在2030年前后实现。第三步,零增长以后由于人口的惯性作用,总体人口将呈一定程度的减少趋势,届时再依据经济社会发展以及资源环境状况,作出理想适度人口的抉择。这里所说的“理想适度人口”是全方位的,不仅人口的数量是适当的,而且质量是较高的,年龄、性别等的结构是合理的,同资源、环境以及经济社会发展是相适应的。

当前我们正处在人口发展战略的第二步,如何走好这一步?指导思想和基本任务可表述为:在科学发展观指导下,实行控制人口数量、提高人口素质、调整人口结构相结合,实现人口与资源、环境以及经济、社会可持续发展。为此,应制定包括人口自身变动、人口与发展在内的全面发展的人口政策,逐步实现由人口数量控制为主向数量控制与质量提高、结构调整并重转变,最终过渡到以质量提高和结构调整为主的人口政策。就数量控制而言,建议考虑以下生育政策选择:

其一,全国不分城乡,夫妇双方均为独生子女者,一律允许生育两个孩子。这一条现在即可实施。因为,当前已婚育龄妇女独生子女领证率城镇远高于农村,实行“双独”结婚生育两个孩子,农村生育率升高极其有限。

其二,夫妇一方为独生子女者,允许生育两个孩子,农村现在可以实施,城镇可从“十二五”开始实施。在农村,由于独生子女率较低,“一独生二”影响有限;在城镇,由于独生子女率普遍很高,夫妇一方为独生子女者比例不会很高,对生育率影响也不会很大。特别是到“十二五”,城镇30岁以下育龄妇女将进一步减少,影响要更小一些。实行“一独生二”的生育政策,对于“一独”方的父母家庭养老和改变家庭人口年龄结构具有重要意义。

其三,在有效制止三孩及以上多孩生育条件下,农村可普遍允许生育两个孩子。目前,农村实际的总和生育率仍在2.0上下,实行“限三生二”政策,生育率可大体维持在目前的水平,不会造成大幅度反弹,也不会影响2030年人口零增长目标的实现。普遍实行“限三生二”,改变目前农村只有独女户才可以再生育一个孩子的政策,对于治理出生性别比升高具有积极作用。

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