环保先锋马军:对未来十年中国环境体制改革建议

[导读]中国环保先锋马军对未来十年中国环境体制的改革与出路提出了建议。他认为只有在公开透明基础上构建新型的、多方参与的环境治理体制,才能为中国环境保护提供至为重要的动力。

自1980年代以来,中国的经济发展取得举世瞩目的成就,GDP增长速度多年位居世界首位。但大规模工业化和城市化,加上发展模式粗放,使得能源消费总量、碳排放总量,以及多种主要废水、废气污染物的排放总量,均已居世界第一位,由此造成污染泛滥、资源短缺、健康危害,以至地区和全球环境影响。

越来越多的国人开始认识到,建立在资源扩张基础上的发展模式不可持续。但由于这一模式维系着当前的GDP增长,事关财税和就业,事关政绩考核,因此地方管理者多对它是欲罢不能。许多官员基于惯性思维,认为资源环境制约的到来尚需时日,为官一任无需考虑。

环境管理体制遭遇变局

然而,库兹涅茨曲线在理论上的拐点还没有等到,资源环境的制约却在近期突然开始强化。自2011年8月起,在不到一年的时间里,中国先后发生了针对大连福佳PX项目、什邡钼铜冶炼项目和启东排海工程这三起重大的群体性抗议事件。面对数以万计的“散步”市民,三地政府最终都被迫选择了妥协,巨额投资规划作废,甚至上百亿元投资建成的项目也面临搬迁。

这三个事件的影响将是深远的,因为它们反映出新趋势:即,一.公众环境意识空前提高,对健康危害反应强烈并可能采取激烈行动;二.微博等社会媒体的普及,使得公众获得了探讨社会议题和自发组织行动的能力;三.政府难以在环境问题上采用强力手段,压服以维护自身环境和健康权益为目的公众行动。

新一届政府因此将面对一个环境变局。三十年来,正是凭借自上而下、封闭环境管理机制,中国得以按照既定的规划,大规模、高效率地审批建设项目,并维护其不受社区干扰地稳定运行,从而保证了中国经济的高速增长。但什邡、启东等事件表明,这样的机制开始动摇,继续下去,不但发展和保护难以两全,甚至会威胁到社会的稳定。

必须转变机制。但是,该如何变?

要解答这个问题,首先需要识别症结在哪里。无论在国际和国内,很多人认为环保的障碍首先是缺钱缺技术。但过去十年,中国付出巨大投入,依然未能扭转极其严峻的环境形势,重要原因是企业没有动力研发和采用新技术,甚至投资建设了治污设施也没有动力正常运行。显然,中国环境保护的最大障碍,首先不在于缺少技术和资金,而在于缺少动力。

动力应该从哪里来?纵观发达国家走过的环保道路,不难看到动力首先应该来自于政府。立法机构要制定法规,主管部门要依法严格监管,法院要依法受理和审判环境诉讼。动力还可以源自市场调节,比如以能源价格和水价作为价格杠杆,也可以提供节能减排动力。

然而,实践中普遍存在的执法不严,加之环境诉讼艰难,使得我们从西方借鉴的许多环保法规成为摆设,而环境影响评价等重要制度也流于形式。监管漏洞,造成违法成本远低于守法成本,企业宁可交罚款,也不愿意治理。而我们借鉴的排污权交易等市场化手段,也同样受制于监管不利而未能起到更大作用。

既然问题出在监管不力,那加强监管不就解决了?谈何容易!在监管不力背后,是地方政府依然将经济发展至于环境保护之上。环保局难有作为,深层次因素是地方政府为经济发展而给予污染企业的保护。而中国尚待完善的司法机制,造成法院和法官面对环境诉讼时,也受到地方政府的掣肘。而很多地区工业用地和水价长期严重偏低,又何尝不是地方政府借此增加本地招商的竞争力?

显然,中国环境和资源管理的缺位,最终的根源不是环境技术落后问题,不是少数人、少数部门能力不足问题,甚至不是腐败问题,而是一个制度问题。回顾历史,西方国家环境问题的转折源于1960年代末期,当时环境状况日趋恶化,急需建立环保机制,是公众发出了他们的声音,推动议会制定了环保法规,建立了环保局,并通过公众参与和公民诉讼促进了严格执法。

实践证明,公众参与能够制约强势利益集团支配决策和管理;而利益方的博弈,能够协助找到发展和保护那个动态的平衡点。今天中国环保体制变革的迷局,单纯依赖政府内部调整难以有效破解,需要创设机制,让受到潜在影响的社区和关心环境事物的公众,参与到决策和管理中来。

新型环境治理的顶层框架

搭建一个各方参与的治理框架,建议将环境权作为基础,将三大程序性权利作为支柱。

先看权利基础。公众应该被纳入到环境保护之中,绝不仅仅是基于实用主义的考虑,更是因为环境权是现代法治国家公民的基本权利。未来的新型环境治理体系,首先应当建立在维护公众环境权利的基础上。然而,由于环境权在理论上存在,但实践中更多地停留在道德或目标宣示的阶段,而难以具体化为可诉的民事权利。

值得注意的是,西方社会并没有让这样的法律困境影响对公民环境权利的实际保护,而是在民主政治的基础上,首先赋予公民无可争议的程序性权力,使其拥有获得环境信息的权利,参与决策过程的权利,以及在知情权和参与权受到损害时寻求司法救济的权利。通过赋予公民三大程序性权利,公民实际获得了维护自身环境权的权利。

在三大程序性权利也有先后的次序。

第一条就是获取环境信息的权利,也就是所谓环境知情权。它是指公众能够适当地获得政府所持的可能产生环境影响信息的权利。环境知情权之所以列在程序性环境权的首位,是因为它是实现公众参与的基本前提。如果公众不了解环境风险,不知道与自己的环境利益相关的决策事项,无从获得任何环境数据,那么其参与将缺乏实际意义。

其二是参与权,也就是参与环境决策和管理的权利。它也非常重要,因为信息本身不能自动地将清除污染,需要通过人来参与。目前的社会转型中,公众参与的渠道有所扩大,但参与环境决策和管理,还难以一步到位,还处于初步的探索阶段。其三司法救济权,也就是在知情和参与权不能得到满足时,寻求司法救济的权利,也需待司法体制改革的进展。

从以上分析可以看出,在建立新型环境治理机制的过程中,知情权理应先行,也必须先行。而在中国,以2003年《清洁生产促进法》,2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》,2008年《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》,为环境信息公开提供了基本的法规和政策基础。

在此基础上,中国环境信息公开近年来已经起步,在一些地区,公众已经可以获取到部分环评信息,以及环境质量、排放数据和污染源监测数据。在开发更新污染地图数据库的过程中,我们收集到的政府发布的企业监管信息从2006年的2500条增长到了2012年的10万条以上。根据公众环境研究中心和NRDC的年度污染源信息公开指数评价,113重点城市的平均得分三年来呈上升趋势。这些进展证明,环境信息公开在中国现有社会条件下是可行的。

以透明参与重构决策和管理

环境管理始于环境决策,要在环境决策中落实三大权利,就必须重构环境影响评价。环评制度1970年确立于美国,此后许多西方国家借鉴了它,从源头控制入手,摆脱了“先污染后治理”的老路。中国很早就借鉴了环评制度,但在照搬其技术评价部分的同时,摒弃了其公开参与的评价流程,其结果是环评为少数官员、开发商和专家主导,流于形式,未能有效遏制大批污染和破坏项目的建设。环境监管所面临的困境与环境决策大体相似。

重构环评和环境监管,都需要强化透明参与。具体建议如下:

扩大环境知情

在环境决策方面,除涉及商业秘密和国家安全部分,应在审批前披露与环评相关的各项文件和资料,包括环评报告书全本;应在审批后公布报告,以便公众可以看到自己所提出的关切有没有得到解答,自己所提出的建议又没有得到采纳。

在环境监管方面,继续政府信息公开方面的有益进展,大力加强环境质量和污染源监管信息的主动公开,同时切实落实依申请公开;同时要立法填补企业信息公开的重大缺陷,建立与美欧相类似的污染物排放转移登记制度(PRTR制度)。

扩大公众参与

在环境决策方面,环评的公众评议期应大幅提前至环评准备阶段,目前10天的评议期应大幅延长;对于潜在影响明显或容易引起争议的项目,至少应召开一次公开听证会。

在环境监管方面,应为环保组织提供活动空间和能力建设;应积极回应公众投诉举报,支持社区和环保组织以多种方式推动污染减排;法院应积极受理审判环境诉讼,包括集团诉讼,同时探索公益诉讼的审理。

提供司法救济

明确在知情权和参与权没有得到满足的情况下,都能够到法庭主张自己的权利,或是寻求行政复议或法庭以外的独立公正机构以快速程序进行复审。

展望未来十年,公众环境意识会继续提升,采取行动的意愿和能力会进一步增强,环境变局无法回避。如果延续既有的封闭式环境管理,不但资源环境会收影响,发展和稳定都难以保障;只有在公开透明基础上构建新型的、多方参与的环境治理体制,才能为中国环境保护提供至为重要的动力。

原文刊于《中国改革》2012年第10期

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