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夏军:公共环境事件与环境决策困局

2012年08月29日10:42财新《中国改革》我要评论(0)
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诉讼渠道不畅导致非理性民意表达

从本人代理过的几个案例,可以清晰地看到环评出现的偏差和失误。

在某地水泥项目中,环评文件提到了该项目城市规划依据存在的问题,即规划部门通过修改乡镇规划擅自调整城市总体规划,但是,环保部门并不认为这是环评审批的法律障碍。在公众参与章节,为了绕开强烈反对的广大村民,竟然以村委会加盖公章、村书记签字来“代表”全村民意。本来按照《水泥厂卫生防护距离标准》,村民居住区边界应该与水泥厂保持600米的距离。但是,由于这个国家标准不是环保总局发布的,当地环保部门对其置之不理,批准水泥厂建在离村民住房3米远的地方。

在某地垃圾焚烧发电项目中,垃圾处理的专项规划尚未出台,为了赶工期便逆向操作,先批项目后补规划,以规划部门的意见书来代替法定的规划文件。关于土地规划依据问题,国土部门的用地预审意见已经暗示:相关规划需要调整,但当地环保部门事不关己高高挂起。更加令人震惊的是,该项目环评中公众参与严重弄虚作假。100份公众参与意见调查表,基本是凭空捏造的。其中,不存在调查表中名字的人员15人,已经死亡的1人,已离开本村多年的13人,因涉嫌犯罪而潜逃的1人,重复填表,即一人填写两份调查表的1人。剩余调查表涉及的村民和村干部均指证:他们既未见过该调查表,也没有填写和签名,且一致不同意垃圾焚烧项目。此外,调查表不提二恶英、重金属的危害及防治,环境信息严重不对称。即使民众参与答卷,那也是稀里糊涂受蒙蔽。

另一地垃圾焚烧发电项目,由于部分居民坚决反建,审批遇到阻力,因此对公众参与做足表面文章,在环评过程中召开听证会。但反建居民未获得相应的听证代表资格,他们的意见没有得到充分重视,对话交流反馈不顺畅,以致发生了请愿群众被殴打的不幸事件。另外,该项目选址地点,被城市总体规划确定为生态保护空间,明显缺乏城市规划依据,但是,环评审批依然一路绿灯。

还有一地垃圾焚烧发电项目,依托垃圾填埋场建设。填埋场的臭气、地下水污染未得到解决,影响了周边群众对政府的信任,他们坚决反对新的垃圾处理项目。由于规划管理等原因,厂址周围的人口数量不断增加,环境功能发生了较大变化,新建垃圾焚烧发电项目,可能加重该区域居民的环境风险,有必要对卫生防护距离是否准确、周边环境容量能否满足需求、工程地质是否符合条件、二恶英排放是否会污染附近引水渠、周边环境敏感点的环境风险防范措施是否有效等问题,组织专家进一步论证。同时,为了充分反映民意,应当在更大范围内客观、全面、公开地征求公众意见。此案充分反映出,现行环保法律法规有关公众参与的规定还不能满足公众的需求,需要对公众参与的广泛性、代表性以及公众参与意见在环境决策中的作用进行明确的规定。

上述四个案例中,只有一案获得了法律上的完胜,成为中国首例因公众参与瑕疵导致环保行政许可被撤销的行政诉讼案件。虽然具体诉讼或复议结果各不相同,四个涉案项目都被停建、迁建或者缓建。

由于缺乏环评程序操作细则,由于缺乏独立审判的法治环境,由于GDP至上思想的干扰,针对环保审批的大多数诉讼都很难成功。

在司法权威缺失、行政手段滥用的大背景下,众多环境污染案件甚至无法进入法院。这样的不正常状况,反过来加深了民众对依法维权的不信任感,刺激了民粹主义和街头政治,导致非理性的甚至暴力性的民意表达,造成社会的紧张和冲突。

说到环保审批,最让人担心的不是工程和技术,而是程序和诚信。有可能从根上毁了环保工作的,是虚假,是欺骗,是无视民意,是麻木不仁。如果政府和民众之间缺乏适当的沟通渠道,如果建设项目利害关系人缺乏充足的维权资源,如果法律救济渠道被人为堵塞,那就必然损害公权力的公信力,不利于公正及时地化解行政争议,并有可能导致极端行为,危及政府的执政基础。这就是一系列环保维权群体性事件给我们的最大启示。

破解环境决策困局

那么,我们应该如何破解环境决策的政治、法律困局,找到解决问题的根本出路呢?

国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出:建设法治政府的目标之一,是“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成,人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时,制定的政策、发布的决定相对稳定,行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”。依法行政的要求之一,是程序正当。“行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策”。“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项,应当向社会公布,或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见”。

2005年,国务院做出《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,明确要求:“对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目,要通过听证会、论证会或社会公示等形式,听取公众意见,强化社会监督。”

2006年,原国家环保总局发布《环境影响评价公众参与暂行办法》,要求相关建设项目公开环境信息,征求公众意见。该办法规定了公众参与环评的具体范围、程序、方式和期限。调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会,是五种公众参与环评的具体形式。信息公开和公众参与,贯穿于环评开始阶段、环评进行阶段和环评审批阶段。

目前,中国的环境影响评价制度中,上级对下级环保部门、环保部门对环评机构的监督,主要依靠行政手段,法治性不强,制衡性欠缺,公众参与程度低,没有为社会监督搭建可靠的制度平台,导致一些项目审批或者建成后环境纠纷不断,甚至引发大规模群体性事件。环评过关的企业污染事故频发,环评造假事件不时出现,民间环保组织对环评报告质疑连连,公众将环保部门和违法企业告上法庭……这些问题使环评制度遭遇越来越严重的信任危机。

笔者认为,环评纠纷困境的根本解决,有赖于加强法治政府建设,加强司法能力建设。要按照依法行政的要求,严格规范环评审批程序,拉近环保部门与各界公众的距离。要为民众参与环境决策开辟“绿色通道”,保持法律救济和协商对话的畅通无阻。

除此之外,还要考虑创新环评机制,善用中介机构和环保组织,有效落实社会监督。建议环保部制定规章,引入环境律师对建设项目环评进行现场鉴证和法律审查。也就是说,建设单位应当聘请律师,对公众参与环评的真实合法有效,提供认定意见。这样做的最大好处,就是通过分权制衡的法治化环评模式,保证审批机关、环境决策者看到真实的公众意见,减少造假行为和不公现象。律师虽然由建设单位委聘,但必须依法执业、审慎自律,接受公众监督和政府监管,不能为企业和环评机构的不当行为“背书”。

建设项目往往涉及重大公共利益,民众极为关切,这与资本市场非常相似。在证券领域,证监会高度重视律师的作用,这一成熟成功的治理模式,值得环保部门借鉴。为了完善第三方评估监管,更好地落实公众参与,应当把律师事务所出具的法律意见书,作为环境影响较大的建设项目进行环评申请和环评审查的必备文件。律师主要针对公众参与环节、企业环境守法状况、建设项目规划相符性、环境法律风险及社会稳定风险防范,作出专业化的法律认证。

通过环境律师这样的专业性外部制约力量,可以充分维护公众环境权益,让环评全过程处于公众的监督之下,可以实现厂群顺畅沟通和官民良性互动,提升公众对环境决策的认同感和满意度,确保环评活动的诚信、客观、科学、公正,从而有效地预防和化解重大群体性环境事件,维护程序正义,维护法律尊严,建设生态文明。

作者为北京中咨律师事务所律师

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