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水资源管理三条红线执行难 各地抢水抢发展

2012年07月05日09:28财经我要评论(0)
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红线亮相

各项目标都非常紧张,如何约束地方政府,实现控制目标,是对水利部等相关执行部门的最大考验。

中国的资源环境管理体系实行分级分部门的行政管理模式,其焦点主要体现在对权力的划分上,例如对江河湖泊流域等地盘的划分,以及什么样的河流中央设置管委会管理,什么样的河流由省一级水利厅管理。

这种模式并没有解决上级政府如何考核下级政府的问题。“这样就变成了水资源的管理体制看起来有法可依,实际上完全不可操作的状态,变成了中央政府和地方政府之间只有权力的划分,没有事权的考核关系。”李原园说。

如何完善政府的层级考核机制,具体到《水资源规划》,则变成如何将各项指标具体落实到各个行政单元,如何找到责任主体。

“将《水资源规划》中的三项目标专门提出来变成‘三条红线’,主要是强调这种责任机制,让目标变得可考核。”李原园称。

但是,如何将主要目标变成可操作、可执行的“三条红线”,这一过程走得并不容易。早在2008年下半年,水利部组织相关研究机构撰写《严格水资源管理制度》讨论稿,其中已提出要实行严格的水资源管理制度的相关框架,至今年初国务院“三号文件”出台,已历时四年。

这一讨论稿先后起草修改近60次,据参与撰写的沈大军回忆,“到定稿时已面目全非,初稿的内容没留下多少。”

据了解,在制度设计的过程中主要考虑三点:一、是否提出清晰的原则和目标;二、耕地红线只有18亿亩一条,水资源管理制度提出“三条红线”是否合适。

最后一点争议最大,即在“严格水资源管理制度”前是否加“最”字。“实际上加不加对于具体工作来说没有影响,但 ‘最’字一加意味着到头了,能够看出决心。”沈大军说,“如果不加‘最’,工作可能做到20%;加上,地方认为板子会打得狠,或许能做到70%。”

学界有批评意见认为,所谓“最严格水资源管理制度”,除了具体的数字之外,实际并没有太多创新,其内容都可以从新《水法》中找到。在中国这种特殊的行政体制之下,等于又是一级政府压一级政府。

沈大军则认为,这一制度等于将原先零散的制度框架组装到了一起,完整地呈现了出来,“在当下的行政体制框架之中,应该算比较先进。”

无论如何,“考核树立起一种理念、一把剑,是不是杀人再说,有总比没有强。”李原园说。

“抢水就是抢发展”

《水资源规划》和水资源管理“三条红线”,均涉及如何将总量、效率、纳污分配到地方的指标体系。

实际上, 2030年用水量总目标7000亿立方米,本身已经从各地报数9000多亿立方米硬生生砍下2000亿立方米。

在具体制定分水指标时,《水资源规划》课题组需要考虑的是各地的现状用水效率和提高潜力、代价,以及未来的合理发展需求。

因标准并不唯一且变数较多,各地争抢激烈。“规划实际内容耗时不到两年,而其后的协调过程则是它的2倍,协调了四年多。各地在抢用水指标的时候,就跟抢钱一样。”李原园说。

艰苦的协调最终完成之后,“各省对各项指标都签字画押认了账。我对每个省都提出同样的要求:你必须给出原则同意或者基本同意的表态,可以后面出50条意见,但是前面必须同意才行。”李原园说。因此,实施“三条红线”政策本不应再有争议,只需按照《水资源规划》已经给各地分解下去的用水总量、效率、纳污等指标体系执行即可。

但“三条红线”的执行状况仍然不佳。据知情人士透露,“有的省份闹得非常凶,综合起来一句话,就是想钱(水量)多要、屎(排污)多拉,责任(效率)不想担。”

《财经》记者获悉,在水利部层面的协调中,已有十多个省区没有太大意见,愿意按照已定指标体系走。以水资源相对丰沛的江苏省为例,其关心的主要目标就是效率和纳污。

黑龙江、安徽、四川等七八个省区意见相对较大。其中有的是水资源比较匮乏,如季节性缺水严重的四川、江西等。黑龙江的情况则比较特殊,在《水资源规划》最后确定指标时,考虑到黑龙江作为国家的粮食基地这一特殊因素,给它额外增加了100亿立方米左右的用水总量。

但因为近期正在实施“东北四省节水增粮项目”,黑龙江在汇报“三条红线”的要水指标时增幅较大。有学者认为,这种行为值得商榷,“国家实际上只要求你新增1000亿斤粮食,你自己加压到2000亿斤,这对生态环境和老百姓都没有太多好处。”

李原园表示, “从发展空间来说,各项用水指标的空间大一些,将来的余地也大,这无可厚非。但各项指标的空间大了,生态环境的压力就会更大,对生态的破坏就会更高。所以,聪明的省份应该做的是:争指标的时候多争一些,用的时候要多控制。”另据《财经》记者了解,“三条红线”各项指标分解到各省的难度比前一轮更大。因为在《水资源规划》进行协调时,各项指标的分解跟水利项目直接挂钩。假如有些省份不同意分解到自己的指标,相应的水利工程项目亦无从取得,这在很大程度上缓解了分解指标的压力。

而在新一轮的指标分解过程中,进行协调的仅有水利部水资源司,其并没有上述安排项目的权力,协调的难度要大得多。

考核之难

如何考核,将是红线能否得以实施的最关键核心。目前有关考核的难题有二:一是考核什么内容,二是有些考核项目“只能下级政府向上级政府做数字”,实际上“不太可能真正考核”。

考核内容的主要争议在于,到底考核总量还是增量,农业用水量是否纳入。南方地区因农业用水总量在减少,所以希望考核总量;而农业大省则希望其不纳入考核,只考核工业和生活用水量。

江苏省江阴市,是全国第一个将“三条红线”的具体指标分解到各个乡镇的城市。“到底怎么考核‘三条红线’,水利部、省政府都有实施意见,但是比较宏观,根本无法实施。”江阴市水资源办公室主任陈转兰告诉《财经》记者。

该市委托河海大学水环境学院,历时一年编制了《江阴市水资源管理三条红线规划》。但在将“三条红线”的具体指标分解之后,发现多处难以实施的具体考核和落实的难题。

如对于用水效率和水质达标率,面临着根本无从考核的局面。或者说,政府与政府之间可以进行考核,而政府则无法考核直接的用水户。

江阴市下辖各区的产业结构不同,涉及印染、钢铁、发电、机械等多个行业,各地的万元GDP增加值用水量的区别较大。电厂的万元GDP增加值用水量要数万立方米的冷却水,而某些机械行业万元GDP增加的用水量不足10立方米。“一个单一的指标体系不可能涵盖所有的这些差异。”江阴市水资源办公室副主任沙晓军告诉《财经》记者。

考核水资源的重复利用效率亦面临相同问题,假如江阴市想要考核到下辖每个地区的所有企业的话,则涉及到多种行业的多个产品。

“虽然考核到每一家企业的每一种产品最后得出的数字是最准确的,但这样一来,涉及到的考核总量可能有几十万上百万,因此是项不可能完成的考核任务。”陈转兰说。

沙晓军认为,要解决上述问题,地方可以有两种对策:一是将指标考核到具体的乡镇,根据当地每年的万元GDP用水量递减率来考核。二是考核到每一家企业,通过设立分行业目标,要求每家企业达到行业的基本目标来实现。

《财经》记者在江苏、甘肃等地了解到的情况是,由于涉及到的不确定因素太多,最难考核的就是水质达标率,主要难点有三:

首先,农村地区的面源污染短期内无法被纳入到监测体系之内;其次,河流流经多个地区,上下游之间很难清晰界定谁污染了河流;第三,涉及的变量太多,对于某些河流来说,从长江、黄河引水冲洗一下就可使水质达标,几天不引水又无法达标了。

不过,据《财经》记者获悉,水利部水资源司早在2010年3月时就已准备好《实行最严格水资源管理制度工作方案》和《实行最严格水资源管理制度工作方案附件》,但审批过程一直没走完。

据水利部知情人士透露,这些细则至今未能出台的原因是:一、各项指标依然在协调中;二、“三条红线”与地方官员政绩挂钩到什么程度,仍在落实之中;三、是否与各地的用水许可、排污许可审批权挂钩。如果指标完成不了,中央政府限批或者停批地方的新增取水量、排污量,各地官员肯定坐不住。

据前述知情人士透露,“三条红线”可能和政府对项目投入的支持力度挂钩,“有些地方的确存在客观困难,中央的项目资金一点也不增加,也有点说不过去。”

陈转兰则认为,国家应该给企业一些激励措施,使其有动力去节水和减排污水。例如,企业用水量如低于国家标准,应给予一定优惠。“原先国家税务总局有个政策,即企业用水减少多少,可以相应减免企业所得税。但遗憾的是这项政策一直没有执行。”陈转兰说。

困局何解

面临上述诸种考核和执行难题,为了让“三条红线”更好落实,水利部已经进行了一定程度的妥协。

最为典型的例子之一,是保证生态环境水量得以落实的红线最终被删。原因就是,各地均在强调发展优先,“人还吃不饱呢,怎么保证生态用水?定了也是白定,不如不定。”另外,到底给生态保留多少用水量是合理的,尚无一致意见。

“三条红线”的最后一条,初始设想是,考核河道的纳污总量,但最终定为水功能区达标率。其原因就是执行部门认为水质达标率好核算,而且可以跟环保部门的纳污总量衔接到一起。

随着“三条红线”上升为国务院层面的制度,直接促使“国家水情监测能力建设项目”建设加速。在资金的保障方面,新《水法》出台后,水利部颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》,相应的水资源费开始逐渐投入到这个项目中。

为了更精确地进行用水量考核,水利部还将对各地的水资源利用总量进行更加明确的划分。

7000亿立方米的用水总量则细分为,城镇生活用水总量约为1000亿立方米,1700亿立方米为工业用水量,约400亿立方米为人工生态用水量,其余则为农业用水量。目前,这些指标已经具体划分到了每个省区市和每条河流。

在执行中,水利部只考核每个省的用水总量,“这样做的目的是让各省有一定的灵活性,如可以通过农业节水增加工业用水的指标总量。”李原园说,“不做具体划分,也给监督考核减少了压力。因为预测值和实际发展的情况难免出现偏差,如有些地方预测发展较快而实际发展较慢,有些地方情况则相反时,可做内部平衡。”

理想的状态是,未来“三条红线”体现出“静态控制、动态管理”的目标。即目标数字是死的,但是各地每一年的用水量则不断发生变化,水来多了怎么用,少了又怎么用,都会有一套相应的考核办法。

这套考核办法正在制定之中。最主要的思路还是参照黄河“87分水”的方案及其实践经验。框架性的思路亦仿照黄河的做法:该河的多年平均水量是580亿立方米,但不是每年都一样,沿黄各省所采取的方法是“丰增枯减”,已达成基本协议。

法治与市场

仅凭行政和技术手段,不可能解决中国的水资源问题,如何加强法制与市场建设,亦是题中应有之义。这是《财经》记者采访的多位官员及学者之间的共识。

以节约用水为例,目前除了相关项目不被列入基本建设项目而无法享受国家基本建设项目投资之外,亦存在着“无法可依”的窘境。虽然新《水法》中对节水设立了一系列原则性要求,但是并没有涉及具体的管理制度,使其的节水力度打了折扣。

据了解,有关节约用水的相关法律虽然已经被列入“十二五”期间的立法规划,但是短期内仍无出台可能。

《财经》记者在甘肃、广西、山东等地采访时亦发现,有些水管单位,虽然实施了机构改革,但人员工资大多仍靠收水资源费来维持。这些单位并不乐意用水户搞节水项目。针对这种窘境,水利部提出了“一提一补”的半市场化半行政化措施。

其做法是:地方水管部门先将水价升高,使得水资源费能够弥补水利项目良性运行和支付管理人员的工资,此谓“一提”。当地政府再掏出一部分资金补贴农民,按照农民耕种的土地大小比例对其进行补贴,此谓“一补”。

正在实施的“东北四省节水增粮计划”亦想出了另外一种操作思路:节水需要进行投入,农民本身没有积极性,不愿意进行投资。国家按照每亩地1000元的标准帮助农民修建灌溉节水项目,再将这些项目交给农民运营。由于省工省力,农民的积极性很高。

但这些都仅是治标之策,想要合理利用水资源,及时导入“水权”才是正途。

目前各地的用水量划分,亦可以为将来实施水权进行准备。在中国实施水权很有难度:未来城市生活用水逐年增加,生态用水不能挤占,仅有的实施水权交换的空间,只有工业和农业之间进行互换。“实际上这个空间很小。”李原园说。

即使各省所得指标真的变成水权,但通过各项措施节省出来的水量是否可以进行交换,学界也有不同意见。一方认为各省的水权只是使用权,使用不了时应像土地闲置十年后收归国有一样归还国家。另一方则认为,水权应该像土地承包经营权一样,可以转让。

一直大力倡导水权理论的汪恕诚亦坦承,“水权理论的实现肯定是一个大的方向,但是肯定不会一蹴而就。”关于如何实施水权,目前并没有明确的法律依据,应该谨慎从事。

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