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水资源管理三条红线执行难 各地抢水抢发展

2012年07月05日09:28财经我要评论(0)
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中国是人多地少的国家,近30年来因经济飞速发展,大量耕地转作他途,为避免无序扩张,中央早早划定18亿亩耕地红线,以保障13亿人基本粮食安全和农业发展生命线。

中国也是个人多水少的国家,北部和西部缺水尤其严重。近年来水资源频频告急,大有将中国未来发展推至资源危机边缘之虞。决策层审时度势,最终确定实行最严格水资源管理制度,制定三条“水红线”,以期应对日益迫近的水危机,这是关系亿万人长远利益的大事。

《财经》记者就此进行的调查、探访发现,基于多年探索、争论形成的基本共识:建立国家水权制度,引入水使用权交易机制,是解决中国水资源总量不足、污染严重等一系列难题的重要途径。

而在此前十余年,国家水权制度建设始终难以取得实质性进展。原因之一在于“名不正言不顺”:2002年新《水法》修订时“百密一疏”,对于中国要建立什么样的国家水权制度,以及如何建立等关键性概念没有明确定义,从而导致几大问题悬而未决。建立国家水权制度的明确法律依据是什么?初始水权分配时到底分多少水?分给谁?怎么分?

新划定的三条“水红线”,明确回答了后三个问题:以2020年为标准,分水总量为6700亿立方米;以“存量不动、动增量”的方式,给各个省区明确的用水总量指标。以此为基础,中国水权制度的基本框架已部分框定,各地分配的水量可视为自有水权。下一步,则是建立不同省市之间的水权交易制度,建立以效益为基础、以市场为媒介,灵活的全流域水资源高效配置机制等。

虽然在法律层面和具体制度框架设计上尚存争议,但三条“水红线”的加快落实,将从根本上改变政府、企业和个人的用水理念,守住并用好中国有限的水资源。

黄河水蜿蜒自东向西穿城流过,两岸密布大大小小的灌区,栽种着各式蔬菜。每年春夏之交,翠绿与土黄是甘肃省靖远县随处可见的两种主题色。

多年来,这个地处西北内陆的干旱地区,经济基本依靠蔬菜等农产品种植,综合经济实力位居甘肃后列的典型“农业大县、工业弱县、财政穷县”,一直在努力摆脱这种窘境。

最近的一次尝试,始自2010年7月“刘川工业集中区”的开工建设。但时至今日,这个被靖远县寄予厚望的项目,一直处于“无限期”停滞状态。

最大的阻力源自该地水资源不足,且上项目的时机已晚。自黄河“87分水”方案正式实施后,这个有47万人口的县城获得平均每年约3亿立方米的黄河水用水指标,维持基本城市生活及农业灌溉用。而“刘川工业集中区”项目规划用水量却高达1亿立方米,对此甘肃省政府给出原则性意见:“该项目应该严格控制用水量。”实际上,该县因水受限的还有“新电灌区二期新增20万亩耕地”等多个项目。

今年1月初,国务院“三号文件”《关于实行最严格水资源管理制度的意见》公布后,因涉及“最严格水资源管理制度”中最基本也是最重要的“总量控制红线”,靖远县的这些新增用水项目获批的可能性,近乎为零。

“三号文件”,是2011年中央“一号文件”正式提出“最严格水资源管理制度”的实施细则。这项制度为保障中国在21世纪的用水安全,清晰提出“用水总量、用水效率、水功能区达标率”三条“红线”管理指标,中央决策层的决心明晰可见。

如今,这一政策已开始让地方政府感到“肉疼”,梳理背景可以发现,其源头始自2002年颁布的《中华人民共和国水法(修订案)》(下称新《水法》),有关这一制度的理论及科学准备,至今已持续进行了十年。

“三条红线”被寄予了重要使命:缓解中国经济社会发展与生态环境保护之间的不协调性。水利部前部长汪恕诚在接受《财经》记者专访时表示,红线亦是考核中国水资源承载能力、水环境承载能力的具体抓手,“有了这些抓手,事情到底该怎么做,才变得可操作、可考核了”。

由水利部操刀设计的这一政策,仿效国土资源部管理耕地资源的“18亿亩耕地”红线措施,且将红线数量由一条增至三条。这既体现了中国水资源管理的紧迫性、复杂性,亦给其真正实施带来了不确定性。

即使在水利部之内,有关“最严格水资源管理”制度、“三条红线”具体措施,亦存在争执。但最终各方达成共识:“不管各项指标数字是否合理、科学,在紧迫的现实之下,必须将一系列总量目标出台,这样到底怎么做、做什么,才有可讨论的基础,这就是进步。” “三条红线”各项数据的敲定者、水利水电规划设计总院副院长李原园告诉《财经》记者。

在行政体制中,这些做法有其进步性,但是,假如各地仍无法摆脱GDP崇拜,希望用行政“卡脖子”的方式让地方政府自觉实现水资源领域的科学发展观,结果不容乐观;同时,用市场化方式解决一系列水资源问题的重要性不应被忽视。

在目前法律规定相对落后、难以直接对接“水权”“水市场”等概念的情况下,通过行政三级分水的方式,将用水量分配到下级政府及直接用水户,通过实践最终走到“水市场”阶段,或是一个折中之举。

摸底与规划

中国到底有多少水资源可供利用,应如何利用,正是2002年7月新《水法》修订出台的宏观背景。

这部法律的正式实施,既是中国由传统“工程水利”治水思路扭转到“资源水利”的关键性节点,亦是包括“三条红线”在内的一系列涉水新政的滥觞。

在2000年时,中国的总用水量约为5000亿立方米。“达到这个程度时,生态环境问题已经恶化到了几乎不可收拾的地步。很多人担心,如果用水量再翻一番,中国到底能不能承受得住?”中国农科院农业资源与农业区划研究所副所长姜文来说。

此时的中国,人均GDP在1000美元左右,社会各方已普遍考虑如何保护资源和环境、实现可持续发展。而1988年7月起施行的《中华人民共和国水法》基于传统水利思路,以开发利用水资源为主,大力兴建水库水坝等一系列水利工程设施,以此满足快速增长的水资源需求,即“以需定供”。

因此,主持新《水法》修订的汪恕诚告诉《财经》记者,修订的主旨是扭转整个水利行业的指导思想,更多地关注如何代表公众对水资源进行配置及保护。使“资源水利”“以供定需”等新观念逐步付诸实施。

对水资源进行评价、规划,进而实施各项相关工程,正是新《水法》颁布实施十年来水利部涉及水资源管理工作的主要脉络。其中,水资源评价工作于2004年正式提出。“国家想给水资源把脉,摸清家底,对于未来到底怎么发展有一个依据。”参与此次评价的一位水利部人士告诉《财经》记者。

这是新中国成立以来第二次进行水资源评价。第一次水资源评价得出的水资源总量数为2.8万亿立方米。而在各地水情和经济发展情况均发生巨大变化的情况下,第二次评价得出的总数仍为2.8万亿立方米,包括了2.7万亿立方米的地表径流,以及0.1万亿立方米地下水。

大数虽未变,但北方地区的水资源变化已相当明显:在过去30年间,北方地区的降雨量平均减少了6%,地表水资源减少18%,地下水资源则减少了13%。

进行水资源评价摸清水资源家底仅是第一步。到底要给自然留出多少水资源、人能够利用多少水资源,则需通过全国水资源综合规划来解决。

第二次水资源评价得出结论后不久,“全国水资源综合规划”正式立项,至2010年底国务院正式批复成果。根据《全国水资源综合规划》(下称《水资源规划》)数据:到2020年,全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内;万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别降低到120立方米、65立方米;农田灌溉水有效利用系数提高到0.55;城市供水水源地水质基本达标,主要江河湖库水功能区水质达标率提高到80%。

《水资源规划》最终由国务院批复,意味着中国未来水资源的开发利用和资源保护的模式基本确定。规划的核心思想,亦体现了新《水法》的一系列主导思想的变化。“以往所做的《长江流域综合规划》,核心是规划出来一个三峡工程,以工程为主。现在变成了以资源管理为主,重视生态。”李原园说。

这一说法从《水资源规划》一系列复杂数字的确定得到体现:到2030年时,首先要留出8600亿立方米基本生态用水量,以及汛期各地需要下泄的洪水量,即水资源总量数中,生态水量占一大半。

最终测算出来可供人类使用、且不用再回到自然界中去的耗水量是4600亿立方米,用水量7000亿立方米(包含重复利用部分)。而截至2010年底,中国的实际耗水量为4100亿立方米,用水量则为6023亿立方米。

不管是耗水量还是用水量,都是通过每一条河、每一个断面最多可以拿出多少水这种方式计算得出。届时,北方缺水地区的效率要达到发达国家水平,南方丰水地区则要达到世界平均水平。各地的用水总量得出以后,亦相应算出了各地的水资源开发利用模式、效率和纳污总量。

用水“紧平衡”

《水资源规划》所提出的用水总量、用水效率、水质达标率三个控制目标,均是挑战。其中,最受关注的是总量控制目标。“没有一家人会说自己家的钱够用。”甘肃省靖远县水务局副局长吴宏龙告诉《财经》记者。

在规划中最重要的数字是总量和纳污总量。中国人民大学环境学院教授沈大军认为,“总量卡住了,为了达标,用水效率肯定要上去才行。”

《水资源规划》将2030年用水量定为7000亿立方米,截至2010年底的用水量为6023亿立方米,尚有近1000亿立方米。

从行业角度看,《水资源规划》具体分解行业用水总量指标时,优先考虑城市生活用水的增加量。目前中国城镇生活用水总量为600亿立方米,以每年1个百分点的城市化率计算,给出了400亿立方米的增长空间。

“按照我们的测算,对于城市和农村的生活改善来说,这个增长幅度虽然不是很高,但够保持紧平衡。”李原园说。

为了实现目标,工业用水的效率被卡得异常严格。《水资源规划》数据显示:到2030年时万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别降低到70立方米、40立方米。

在2010年时,以不变价格计算,中国万元工业增加值用水量已下降到90立方米。主要原因是工业节水改造步伐亦开始加速。以炼钢领域为例:上世纪80年代时,中国生产1吨钢的用水量约为16立方米,如今已降到3立方米左右。

“但接下来的工业节水骨头会更加难啃,且还有城市化率每年提高1%和农业为保证粮食安全这两个领域里的新增用水,实现用水总量非常紧张。当然,不紧张的话,还叫什么目标。”水利部水资源司前司长高尔坤说。

中央农村工作领导小组办公室副主任陈锡文亦向《财经》记者表示,近年来,农业用水的总量虽然没有出现增加,但为了保障中国的粮食安全,在农业用水量难以大幅度增加的前提之下,未来提高农业用水效率的压力仍然不小。

从地域角度来说,北方许多河流的开发利用程度早已超过合理限度,如海河的开发利用率已超过100%,实际上已经变成一条“死河”。即使这些地区仍有可开发利用的增量指标,也已经面临“无水可用”的局面。而且,北方地区还须把原本挤占的环境用水量和超采的地下水总量退下来。

据姜文来透露,因为超采地下水,北京地区出现的地下漏斗面积已达1600平方公里。除了提高用水效率,北方地区污水处理回用的比例亦需相应增加。

值得注意的是,污水处理后产生的中水,亦被包含在7000亿立方米的用水总量指标中。在《财经》记者采访的多位相关人士中,一类较受欢迎的观点是,中水回用的部分不应该被纳入各地的用水总量指标中,应鼓励各地积极开展中水回用,以此弥补用水量不足缺口。但李原园表示,如果过分强调中水利用,亦会对河道的生态产生不利影响。

以中水回用率较高的北京市为例,根据《北京市人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》的数据,截至2011年,北京市平均降水量为552毫米,共形成水资源总量25亿立方米,同期北京总用水量为36亿立方米。其中就包含了中水回用部分。

“中水回用亦应有限度,原先利用两次后就将中水退还河道中,河北、天津这些下游地区的河道里面还能有10亿立方米的水。假如北京市把重复利用率做到极致,一滴水都不排放到河道中,那下游的日子真没法过了。”李原园说。

因此,不占用水总量指标还能保障用水的办法,只有开辟新增非传统水源,例如海水淡化利用、海水直接利用、苦咸水利用等。但因成本过高及地域局限性,上述办法均难以推广。“未来中国水资源的供需矛盾会更加尖锐。”姜文来说。

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