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三沙设立有助于中国对南海问题进行统筹调度

2012年07月03日17:52中国新闻网[微博]韩永我要评论(0)
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本刊记者/韩永(发自北京) 王子谦(发自海口)

6月21日,在南海问题上,发生了两件大事。第一件事,是越南国会以99.2%的赞成票,通过了《越南海洋法》,把中国的西沙和南沙纳入其主权管辖范围。第二件事,则是中国民政部在其网站上宣布,撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处,设立地级三沙市,管辖上述三个群岛的岛礁及其海域。

在上述两件事发生之间,还发生了这样一个事情:《越南海洋法》通过后,中国外交部副部长张志军召见越南驻华大使阮文诗,表达强烈抗议。半个小时后,三沙市获批的消息出现在民政部的网站上。

此时,中国和菲律宾在黄岩岛上的纠纷刚近尾声。6月16日,出于天气原因,菲律宾从黄岩岛撤走公务船。

在黄岩岛事件中,中国表现出一种不同于以往的硬朗作派。在三沙市的处理过程看,这一风格得以延续。

“办事处”的尴尬

中国南海研究院海洋科学研究所副所长刘锋告诉《中国新闻周刊》,越南制定一部海洋法的想法由来已久,至少在2007、2008年就已经开始积极酝酿,但由于自身的因素,加之中国的压力,一直未能通过。

去年1月,越南政府提出,希望能在当年3月份通过该法律。但提案一直拖到当年9月份才向国会提交,没有通过。到了今年5月,已经有迹象显示,越南国会可能在6月审议通过这部《海洋法》。事实上,曲解滥用《联合国海洋法公约》,以此作为依据加强在南海问题上的法理声索,推动南海问题国际化,这是越南近几年来一直在极力强化的做法。另外,2012年是《联合国海洋法公约》签署30周年,越南在今年通过海洋法,除了国内的政治考量之外,这也可以看作是大背景之一。

在《海洋法》通过前几天,越南两架苏—27战斗机由该国中部空军基地出发,巡航南沙。据越南媒体报道,在完成“长沙群岛”(即中国南沙)某岛礁的巡逻任务后,这两架战机于6月15日上午返回平定省富吉军用机场。

以上两种行为,一种是法律行为,另一种是军事行为。特别是前者,在南海声索国的各类主权声索行为中规格最高。刘锋说,相比越南通过行政方式宣示所谓的“主权”,立法方式更为刚性,一旦通过很难变更,因而是最为棘手的问题之一。

国家海洋局一位不愿意透露姓名的退休官员告诉《中国新闻周刊》,在南海问题上,各种对主权的声索,通常会从低至高通过如下程序:先是口头宣示,接着是行政管辖,最后进入立法。

在南海各声索国中,中国对南海的行政管辖是最早的。中国在1958年发表了《中华人民共和国政府关于领海的声明》,再次确认西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛属于中国领土,西南中沙群岛也一直不间断地在广东省、海南省的行政管辖之下。1992年,中国通过了《中华人民共和国领海及毗连区法》,再次重申了中国对西南中沙群岛的领土主权 。

三沙市的历史沿革可追溯到上世纪50年代末。1959年3月,中国中央政府批准成立西南中沙工作委员会、西南中沙办事处,作为地方政府派出行政机构。此时,周边国家对南海尚未起意,对中国的主权管辖并无异议。1958年,周恩来总理曾就中国的领海问题致函越南领导人,越南时任总理范文同在复函中承认中国对西沙和南沙拥有主权。

此后,中国对南海的行政管辖,一直停留在“办事处”这个级别。但周边国家早已突飞猛进。上世纪70年代末,菲律宾在所占的南沙岛礁上设立了“卡拉延市”,后来还任命了“市长”;越南在1982年成立了“黄沙县”(即中国西沙)和“长沙县”(即中国南沙),分别于2009年4月和7月任命了“地方行政长官”。

菲律宾和越南试图推动在南海行政建制,以进一步加强主权声索,而且可以通过行政手段动员民间力量前往南沙,体现“实际管辖”和“民事管辖”。例如,越南去南沙捕鱼的渔民,不仅可以免征资源税、营业税和个人所得税等,还能享受到各种补贴。海南省海洋与渔业厅厅长赵中社在5月底接受《中国新闻周刊》采访时说,这些补贴的绝对值虽然比不上中国,但如果算上距离因素,其性价比要比中国高。

越南、菲律宾对南沙所占岛礁的民事化建设步伐也在加快。为了鼓励移民,越南政府拿出1100亿越南盾(约3300万人民币)改进基础设施。目前,在其长沙县(中国的南沙)府所在地南威岛,各类民用设施已经比较齐全,岛上还设置了20多个选举点。

6月15日,在菲律宾实际控制的中业岛上,一所小型幼儿园低调揭牌。在这个南沙第二大岛上,民用化的步伐也在加快。

观察近年来的国际法司法判例,可以发现判定岛屿主权归属越来越倾向于实际控制和有效占领。2008年6月,新加坡和马来西亚为白礁主权归属打了一场官司。结果,这个由马来西亚最早发现并命名的地方,最终被国际法庭判给了近100年对该礁实际占有的新加坡。

这起在南海家门口发生的国际判例,正在南海各声索国中产生扩散效应。“这是一个明显的信号。”刘锋说。

三沙,一波三折

刘锋告诉《中国新闻周刊》,设立三沙市的申请工作,早在十几年前已经开始。

由于西南中沙办事处只是海南省政府的派出机构,权职有限,行政管辖能力方面也有限。办事处名义上管辖西南中沙群岛,但是活动范围基本上在西沙永兴岛。办事处没有海上执法力量,只有一艘用来给永兴岛补给的“琼沙三号”轮。

前西南中沙工委书记关进平告诉《中国新闻周刊》,1996年他接到调令时,亲友、同事都以为他犯了错误,被贬到了永兴岛。妻子甚至劝他辞职,去三亚开个小卖部。

三沙市申请的过程并不是一帆风顺。主要是两方面的顾虑:一是外交上担心引起周边国家的反弹;二是要理顺政府与军队之间的关系。

2007年,三沙市曾经“无限接近”成立。当年11月份,香港媒体披露:在海南文昌市市委一次会议上,与会人员提出,要大力宣传国务院已经批准成立三沙市一事,同时借此机会宣传文昌作为三沙大后方的重要功能。

消息甫出,越南像被针扎了一样“弹”了起来。越方不仅发表措辞激烈的外交抗议,还有一些越南大学生跑到中国驻越南大使馆示威。此后,“三沙市”在官员口中成为一个敏感词。

但业内对此事的关注并未消弭。国家海洋局政策研究室原副主任许森安对《中国新闻周刊》表示,在三沙这件事上,中国已经晚了很多年。“如果十几年前批准,中国在南海的处境可能要好很多。”

前述国家海洋局一位退休官员说,中国一直担心刺激到周边国家,“但要解决南海问题,早晚得‘刺激’一下”。

在中国此前的南海战略中,一直期待能出现双赢的结果。但周边国家的满腹狐疑,加上南海问题日益复杂化,让这一结果迟迟没有出现。

申请一波三折,但海南省政府一直在寻找机会。1988年4月13日,第七届全国人大第一次会议通过《关于设立海南省的决定》,将西沙、南沙和中沙群岛的管辖权,赋予海南省。但这个缺乏执行细则的管辖权,并没有给海南带来多大的利益。对于南海两类最重要资源的分配,海南省一直处于被边缘的地位:油气开采方面,油气公司不是与海南省订立合同,税收也不上缴该省;渔业方面,海南省管辖的海洋面积占全国三分之二,但国家给该省渔船的数量控制指标,在全国排名倒数第四。

在6月24日于海口召开的新闻发布会上,海南省海洋与渔业厅厅长赵中社身穿一件碎花纹休闲衬衫,眉宇飞扬。他说,三沙市的成立,拉开了该省海洋经济大发展的序幕。在发展大幕开启之前,有两项工作正在紧锣密鼓地进行:一是编制规划,二是加强立法。

海南省共编制了15项海洋规划,有发展海洋经济的,也有加强环保的。赵中社透露,该省的海洋功能区划已经获得省政府批准,近期将上报国务院;海岛保护规划也已通过评审。

在发展海洋经济方面,渔业被放在第一位。四个发展方向已经确立:一是海洋捕捞业;二是深水网箱养殖业;三是种苗产业;四是渔业加工业。在5月底接受《中国新闻周刊》采访时,赵中社也曾重点提及这四个领域。

相关的基础设施建设也已经展开。赵中社说,永兴岛渔业综合补给基地一期已经基本建成,二期正在酝酿中;今年4月,晋卿岛渔业综合补给项目已获得国家批准;另外,赵述岛海岛修复整治项目、羚羊礁海岛海岸带修复整治项目也在计划中。

但在这个波谲云诡的海域,上述经济活动,需要执法力量的大力支撑。在回答《中国新闻周刊》这个提问时,赵中社说,接下来的工作方向,是把南海的海洋执法力量,统筹到三沙市统一调度,以进一步发挥三沙市的行政管辖职能。

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