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贫困县“帽子”之下谁才是真正的贫困

2012年03月13日10:19中国经济周刊[微博]李凤桃 王勇 李姗姗我要评论(0)
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[导读]一个去过滇西边境的记者说,那里是的贫穷,有的家庭甚至连盐都吃不上。当湖南新邵县贴出“热烈祝贺新邵县成功纳入国家集中连片特困地区”的LED宣传牌时,人们不禁好奇了,贫困县究竟什么样?

贫困县“帽子”之下谁才是真正的贫困

记者 李凤桃 | 河北、河南、山西、北京报道

1986年,国家首次划出273个国家贫困县;1994年,国家启动“八七扶贫攻坚计划”,这个名单扩大为592个;2001年,国家的所有扶贫政策文件中不再出现“贫困县”和“贫困村”的名字,取而代之的是国家扶贫开发“重点县”和“重点村”;2011年,国家确定14个集中连片特困区,特困区涵盖的贫困县达到679个。

26年来,对于贫困县,人们的情感颇为纠结。一个几年前去过滇西边境的记者说,那里真是你想不到的贫穷,有的家庭甚至连盐都吃不上。当湖南新邵县贴出“热烈祝贺新邵县成功纳入国家集中连片特困地区”的LED宣传牌时,人们不禁好奇了,贫困县究竟什么样?

贫困县真的贫困吗?每县每年真能拿到5.6个亿的扶贫款吗?这些钱是怎么用的?

中国经济周刊》走访河北、河南、山西三省6个国家贫困县和特困区贫困县发现,贫困县自己的矛盾是存在的:一方面希望快速发展,摆脱贫困县的“帽子”;另一方面,又死死抓住“帽子”不放,希望继续享用国家对贫困县的扶持资金和政策。

而更大的现实是,贫困县确实因为这顶“帽子”获益匪浅,但同时,单纯依靠扶贫款项“输血”是远远不够的,而“造血”又是困难重重。

挺进“贫困县国家队”

592,这是“国家扶贫开发工作重点县”名单的数量,这个数字维持了十多年。过去十多年,两次大调整,贫困县名单半数已经变更。“在有限的名额中,必然存在县与县的竞争,其中自然不乏人情世故。”

河北省保定市,位于北京西南,与北京的距离仅为140公里,是“环首都经济圈”的重要城市,被称为“首都的南大门”。保定自古为京畿要地,元朝设郡,明朝建府,清朝为直隶总督署所在地。近年来,保定的经济发展水平被河北省视为仅次于唐山、石家庄的重地。

2001年,保定市有4个县被纳入“国家扶贫开发工作重点县”(下称“国家贫困县”),分别是涞源、阜平、唐县、顺平;有3个县被纳入了“省级扶贫开发工作重点县”(下称“省级贫困县”),分别是涞水、易县、曲阳。到了2011年国家划定“集中连片特困区”(下称“特困区”)时,不仅以上这些贫困县都进入了特困区贫困县名单,而且还增加了一个新成员——望都县。

城郊的贫困

相比扶贫队伍的老成员,望都县有点不同。

说望都贫穷,似乎与其地理位置不相适宜。望都距离保定市区只有40多公里,地处城郊。一般而言,城郊的农民往往能从城市地产开发和产业扩张中获益,城郊县市的城市化进程也相对较快。

然而,《中国经济周刊》记者走访发现,城郊诞生了不少贫困县,它们不仅没有“背靠大树好乘凉”,反而成了“夹心层”。

在保定市下辖的20多个县市中,望都是一个小县,占地只有370平方公里,不足“邻居”唐县的1/4。望都县拥有26万人口,其中农业人口为22.6万人,占总人口的86%。望都县扶贫办主任李富强向《中国经济周刊》坦言,这里没有多的农田,也没有足够的工业,所以,农民的收入上不去。

望都县没有本土成长起来的大型龙头企业。5年前,蒙牛依托望都县的奶牛养殖业建立液态奶生产基地,投资3.5亿元。它不仅解决了当地2000多人的就业,而且带动了上游的奶牛养殖产业。在蒙牛的带动下,望都县有10多个规模化的牛奶加工厂,全县的奶牛达1.3万头。整个产业的年产值达30亿元左右。

这家外来企业成了望都主要财政来源。蒙牛集团每年给望都贡献36%的GDP,30%的税收。2010年,蒙牛决定投资5.1亿元在此建立PET薄膜生产基地。基地落户以后,蒙牛两大基地的财政贡献将达到全县的一半以上。

望都本地人总是用“一红一白”来形容县里的两大支柱产业。“一白”即为奶业,“一红”是指当地的辣椒产业。据李富强介绍,2011年,全县规模化的辣椒加工企业有10多家,有1600个种植户,辣椒产业的产值达6个亿左右。

然而,“一红一白”只能解决少部分人的增收。22.6万农民中的大多数依然贫困。

城郊的贫困县还有很多。山西省大同县曾经是“小康县”,如今,它也已经加入到“燕山—太行山集中连片特困区”的行列中。大同市是众所周知的资源型城市,而距离这个盛产煤炭开发商的城市20多公里的城郊,却是一块并不富裕的地方。

大同市的煤炭资源分布不均。位于东部的大同县并不像西部县市那样有丰富的煤炭资源,没有工业,仅仅依靠少量农田的农民,人均收入很低。

大同县农民收入构成和望都县类似。“这里收入较高的家庭靠外出打工,或在镇上做小买卖,其余的农民都是靠天吃饭,贫困乡村人均一亩地,每年人均农田收入只有几百元钱。”望都县宣传部部长、农工委书记吴从志告诉《中国经济周刊》。

没有退出机制的“贫困县国家队”

国家划定特困区的标准,除农民人均纯收入之外,还有人均国民生产总值和人均财政收入。

保定市扶贫办的统计数据显示,8个贫困县,望都县的三项指标都处于中上游。吴从志告诉《中国经济周刊》,去年划定集中连片特困区时,保定市增加了一个名额,指标给了望都。望都县符合国家贫困县标准。

为什么2001年望都县没有进入“国家队”?

“当时望都县已经达到了国家贫困县的标准,但由于名额有限,再加上县里对国家扶贫政策不甚了解,没有去积极争取。另外,国家考虑到对革命老区的优惠政策,最终把名额给经济指标相当的其他县了。”保定市长期从事扶贫工作的一位负责人告诉《中国经济周刊》。

为了保证资金集中供给,防止扶贫资金的分散使用,国家对于贫困县总量是有限额的,2001—2010年,这个名额是592个。

和这592个国家贫困县相比,全国经济水平相当的县很多,谁能入选就是问题。

“国家统计数据都是一个宏观的数据,相差多少,这其中难免会有人为的因素。”一位地方官员透露,在有限的名额中,必然存在县与县的竞争,其中自然不乏人情世故。

然而,公众对于贫困县入选的猜测难免激化。在湖南新邵县祝贺纳入贫困县的宣传牌被曝光后,网络流传出一个段子:“甲县和乙县争取一个国家贫困县的名额,最后甲县失败了,记者采访甲县县长问为什么会失败,县长含泪回答:因为我们县实在太穷了!”

事实上,“国家贫困县名单是中央综合各项经济指标统筹制定的”, 国务院扶贫开发辅导小组专家咨询委员会委员、北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实告诉《中国经济周刊》。当然,在制定名单时,国家和地方会考虑对革命老区、少数民族和边境地区的倾斜。

在多年的扶贫工作中,也不乏“赖在”贫困县队伍中不走的县。在《中国经济周刊》走访中,山西省一个国家贫困县的官员说了这样一句耐人寻味的话:“我们不能因为怕脱帽而不发展了。”“我们虽然有超过12%的发展速度,但是别的县更快”。

这反映了贫困县的矛盾心理:一方面希望快速发展,摆脱贫困县的“帽子”;另一方面,又死死抓住“帽子”不放,希望继续享用国家对贫困县的扶持资金和政策。

“在扶贫资金和政策的支持下,部分贫困县得到了比其他县更快的发展速度,但是国家缺乏一套科学、规范、有效的评估机制。”李实指出,没有这套机制,就不能将已经超出国家贫困标准的县退出扶贫范围。

集中连片特困区:扶贫的新思路

由于贫困县数量的限制,还有很多“贫困”的地方为没能进入国家队名单而犯愁。

望都县的隔壁县——唐县是一个老贫困县。唐县的扶贫工作从1994年“八七扶贫攻坚计划”时就开始了。如今,唐县扶贫办主任乔占怀最大的愿望还是“让县里所有满足条件的贫困人口都能纳入扶贫对象”。

唐县80%以上是山地,全年干旱少雨,土地贫瘠。根据“2300元人均收入”的国家贫困标准,截至2010年底,唐县共有贫困人口24.68万人,占全县总人口的44%,贫困村占全县总村数的60%。

根据保定市“十二五”期间的扶贫规划,初步为唐县划定了58个贫困村的指标。唐县扶贫办副主任杨殿春介绍,经过核定,唐县符合贫困标准的村有210个,因此,并不是所有的贫困村都能享受到国家的扶贫支持。

不过,从全国范围来看,20多年来,虽然无法让所有的达到贫困标准的县都享受扶贫政策,但扶贫的范围和力度都在增加。

1986年,国家划出273个国家贫困县;1994年,国家启动“八七扶贫攻坚计划”,这个数字调整为592个;2001年,《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》(下称“《纲要》”)和《国家扶贫开发工作重点县管理办法》将贫困县的划定集中在中西部,逐步取消了沿海发达地区的33个国家贫困县,贫困县总量不变,并将使用了16年的“国家级贫困县”改名为“国家扶贫开发重点县”。

2011年,特困区的设立实则是另一次大的调整。2011国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》划定的14个集中连片特困区中,贫困县达到679个,而原有的“国家扶贫开发工作重点县”名单中的592个贫困县并不是悉数纳入其中。数据显示,有161个原国家贫困县被划在特困区之外。新纳入特困区的贫困县达到248个,其中,河北有7个、山西有5个、内蒙古有4个、黑龙江7个、安徽2个、江西3个、河南8个、河北4个、河南20个、广西8个、四川30个、贵州16个、云南18个、陕西10个、甘肃16个、青海3个、宁夏7个、青海25个、新疆6个,重庆、吉林没有新纳入特困区的贫困县,而原来不在“国家扶贫开发工作重点县”名单中的西藏,这次被单独作为一个片区,有74个县纳入其中。

在河北,原来石家庄、邯郸、邢台、秦皇岛、沧州、衡水等六市的19个国家贫困县,如今都已排除在特困区之外。在河南,新乡市、安阳市、濮阳市被排除在外,在特困区之内的9个市中,宜阳县、桐柏县等8个县不再是国家贫困县。

对于这一类贫困县和贫困村,《纲要》规定,原定支持政策不变。但各省(自治区、直辖市)要制定办法,采取措施,根据实际情况进行调整,实现贫困县数量逐步减少。

一位从事地方扶贫的负责人告诉《中国经济周刊》,按照他们的理解,国家希望逐步减少片区外的重点县,而保留目前的支持只是一个过渡性的办法,将来肯定会逐步减少并取消对他们的扶持。

每县每年5.6亿,可能吗?

“贫困县”的名头已经成为地方争夺的香饽饽,这不仅让人猜测,这顶帽子背后可以带来多少资金和政策的优惠?

1月30日,一则LED宣传标语成为了微博热门转载的内容,再次让“贫困县”蒙上了一层虚实幻影的纱幕。

宣传牌的内容是:“热烈祝贺新邵县成功纳入国家集中连片特困地区,成为新时期国家扶贫攻坚的主战场。”落款:“中共新邵县委、新邵人民政府”。“新邵县”也许从来没有想到会因此出名,也没有想到此举会再次掀起对“贫困县”的争议。

据媒体报道,新邵县属于武陵山特困区内的贫困县,按规定,每年国家至少下拨5.6亿元资金用于扶贫开发。

每个县5.6个亿,对这些贫困县来说,是什么意义?河北望都县,2010年财政收入2.47亿元;山西大同县,2011年财政收入2.9亿元;山西浑源县,2011年财政收入5.27亿元。

然而,它们真能拿到这么多钱吗?据河北省保定市扶贫办副主任李福刚向《中国经济周刊》介绍,2011年,全市的扶贫专项资金为9700多万元,而上一年只有7000多万。2011年,保定市有8个特困区的贫困县,按平均分配,每个县的专项扶贫资金只有1200万元。根据国家规定,一些贫困县将这些资金分为三部分使用。第一,60%的资金用于产业扶贫,扶持农户发展种植业、畜牧业等特色产业项目;第二,30%的资金用于与增收项目相配套的基础设施项目;第三,10%的资金用于扶贫培训,提高贫困群众的生产技术和干部的工作能力。

2011年,山西省大同市共投入8706万扶贫资金,浑源县作为被纳入特困区的贫困县,国家资金支持力度较大,但扶贫资金也只有3600万。

那么,这5.6亿是怎么算出来的?

千亿国家专项扶贫资金

国家专项扶贫资金包括中央财政专项扶贫资金和地方配套专项资金。

据《中国经济周刊》调查了解,国家专项扶贫资金是国家贫困县的主要扶贫资金来源,但省、市一级的地方配套较少。从过去十年的投入来看,地方各级财政扶贫资金投入占总投入的29%。

河北省省长张庆伟在2月29日召开的河北省扶贫开发工作会议上表示,为支持连片特困地区的发展,2012年,河北省财政将安排3亿元专项扶贫资金,以后将逐年增加。在国家划定的燕山—太行山特困区,河北省有22个特困区贫困县,即使这些资金全部用在这里,每个县拿到的省级专项扶贫资金也只有1363万元。

2011年11月16日,国务院新闻办发布的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书显示,2001—2010年,中央和地方财政投向国家贫困县和省级贫困县的专项扶贫资金共有1457.2亿元,占总投入的71.3%,县均投入1.36亿元人民币。

各部门的资金倾斜

2010年,中央财政综合扶贫投入为1618亿元。这些综合扶贫投入不仅包括专项扶贫资金,还包括水利、交通、电力、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各个部门对于贫困地区的资金投入。按照国家规定,各部门对贫困地区要政策适当倾斜。

2010年,中央1618亿综合扶贫资金是这样分配的:除去222亿元的中央财政专项扶贫资金,有118亿元用于作为支持少数民族地区、边境地区等贫困地区发展的转移支付资金,有619亿元用于支持农村贫困地区发展的农业生产,有566亿元用于支持农村贫困地区改善民生的投入。

有了“国家级贫困县”的名头,各县在水利、交通等各个部门争取投入变得名正言顺,而这个资金扶持力度是专项扶贫资金的上十倍。即便如此推算,各行业部门的资金投入可以对贫困县倾斜,但资金多少需要看各县的项目申报情况。

转移支付

2002年,唐县被正式纳入国家贫困县名单,从此享受国家扶贫政策的优惠。

据唐县扶贫办副主任杨殿春介绍,目前,唐县享受的扶贫政策有三部分。第一,来自国家的专项扶贫资金,唐县2011年的专项扶贫资金达1900多万,是2010年的两倍多;第二,唐县贫困村的龙头企业和农户可享受贷款贴息,但贴息的资金同样来自于专项扶贫资金;第三,转移支付。据一位官员介绍,2010年,唐县的财政收入为2.4亿元,单纯依靠县财政,公务员、事业单位员工资、公务费用支出可能都拿不出来,这都需要国家财政实行转移支付。

贫困县获取的国家转移支付力度很大,包括公务人员的工资、重要产业项目的税收减免、优惠补贴等等。一位长期从事扶贫工作的负责人透露,一般,一个贫困县可能会获得国家1亿?2个亿的转移支付。

政策优惠

国家给予贫困地区的金融政策、产业招商引资政策都有一定优惠。

河北省望都县宣传部部长、农工委书记吴从志,曾经在国家贫困县阜平县任副县长,分管发展改革。吴从志说,在所有的优惠政策中,贴息贷款是一项对地方产业发展最为有利的政策,利用好了就会显示出发展的巨大优势。

然而,在保定市的部分贫困县,预设好的贴息贷款补贴资金却花不掉。保定市扶贫办副主任李福刚坦言,“这完全看各个贫困县产业发展的能力和水平,有的县贴息资金不够,有的县却花不掉,越累越多。”

2011年,保定市的企业贷款贴息为400多万元,农户贷款的贴息为260万元,分配到各个县,少则30多万元,多则六七十万元。李福刚认为,贴息资金用不出去,这也反映了贫困县产业化程度不高,自我造血的功能不足。

如此算来,单从国家专项扶贫资金计算,要达到5.6亿几乎是不可能的。

但是,如果计算所有投入,这一数字是现实的。进入国家贫困县名单以后,每年,每个县可以获取几百万到数千万不等的专项扶贫资金,另有各个行业上亿元的支持,以及1亿~2亿元的转移支付。正常情况下,对一个贫困县来说,争取到5.6亿的资金并不是难题。

专项扶贫资金是有限的,而“贫困县”带来的附加值却是无限的。但这并不表示,每个贫困县都能因这顶帽子获得可观的好处。从现实情况看,有不少贫困县靠“造血”发家致富,还有不少贫困县光靠“输血”落得个坐吃山空。如何利用“输来的血”造血致富,这又是摆在贫困县面对最大的问题。

贫困的扶贫

扶贫26年,人们总期望扶贫办能够改变中国贫困村镇的落后面貌。然而,虽然国家不断加大投入,但扶贫资金是有限的,一个部门的力量也是有限的,扶贫必须是全行业、全社会的事业。

扶贫资金严重不足

在过去十年,中央和地方财政安排的扶贫资金大幅增长。2010年,国家专项扶贫资金为349.3亿元,是2001年的2.7倍,前十年累计投入2043.8亿元。

近20年,河北省唐县的各项扶贫资金累计达3亿元。2011年,唐县拿到了1900多万元的专项扶贫款,但这还是令扶贫办工作人员感到捉襟见肘。

这些钱用在58个贫困村上,既要政策适当侧重,又要确保公平。按照产业扶贫、基础配套和培训的比例,产业扶贫占60%,能够到农户手里的资金只有1140万元,平均一个村可以获得扶贫资金只有19万元,如果每个贫困户最多获得5000元的支持,那么一个村有38家农户可以获得扶贫支持。

唐县齐家佐乡侯合庄村,全村1731户,80%以上都是贫困人口,但他们中只有很少一部分家庭能够获得帮扶。

唐县扶贫办的一位工作人员告诉记者,有的村没法联系,因为有些贫困村几次申请扶贫款,你如果不给,他们就不理你了。

河北省扶贫办提出必须走“产业开发”的路子,扶持贫困村建立自己的特色优质产业,培育龙头企业和示范户,带动农民主动参与到产业开发中来。而“整村推进”的全面发展还得依靠行业扶贫,调动农业、林业、水利、交通、社保等多个部门的财力投入。

“以往,其他部门也会有投入,但是不一定是投入到贫困村,单纯依靠国家扶贫资金,一个村子的面貌不会发生大的改变,但通过各部门资金和资源的整合,就能实现一个村子的交通、饮水、用电等方方面面的改善,带来贫困村的脱贫致富。”保定市扶贫办项目开发处处长崔明峰告诉《中国经济周刊》。

侯合庄村的薄皮核桃产业项目就是一个行业扶贫的实例。在2011年开始建设这个项目时,唐县林业局投入了8.4万元为农户集体买来了优质种苗,而水利部门投入7万元用于基础水利设施建设。但还是不够。

侯合庄村党支部书记刘云星告诉《中国经济周刊》,由于核桃种在山地,没有直接灌溉的水源,现在农户只得用油桶在村口的水井里取水,然后拉到山上的区浇灌。现在,这些核桃园急需要建设几个扬水站,而这个投入又需要20多万元。

如今,刘云星已经把这个扬水站建设项目报到唐县扶贫办,但扶贫办主任乔占怀为难了,国家实在扶持不了这些资金。如今,扬水站依然是一个未解决的难题。

保定市扶贫办副主任李福刚坦言,中国当前的体制是条块分割,各个行业部门都有自己的资金安排,因而要说服他们在贫困地区投钱不是扶贫办一家就能办到的,需要有专门协调的上级部门。

“周转法”难周转

既然资金有限,那么就应该让资金发挥长期效力。“周转法”就是实现资金滚动的一种办法。

“我们要求一家农户使用这一资金,用来买树苗,三年后,再将这笔钱返还,让下一家贫困户使用。”唐县扶贫办副主任杨殿春向《中国经济周刊》介绍。

借助其他贫困村“周转树”的做法,2009年,齐家佐乡西胜沟村开始了“周转畜”。依托国家专项扶贫资金,村民可以支出三五千元用来购买羊、牛等牲畜,但是3年后必须将这笔资金周转到另一家贫困户。

不过,同很多寻求资金效益最大化的村子一样,西胜沟村的“周转法”以失败告终。

按照唐县的扶贫安排,过去10年要扶贫117个重点村,1.2万户贫困户,共计11.9万扶贫对象。唐县从2002年正式获得国家重点县的政策,以三年为一个阶段分段执行。按计划,2002—2004年扶贫45个贫困村,2005—2007年扶贫36个贫困村,2008—2010年扶贫36个贫困村。

西胜沟村便属于第三阶段的扶贫对象。2009年,西胜沟村获得15万?20万元的扶贫资金,资金分散到农户购买牲畜,打算实行周转。但到了2011年,新十年的扶贫规划开始,已经获得扶贫支持的西胜沟村不再列入扶贫对象,再加上村干部更换人选,“周转畜”一事便不了了之。

据地方扶贫工作人员介绍,即使不从扶贫对象中“出列”,村民也不愿意将到手的扶贫资金退出来,而且,周转资金是否能在几年后真的实现收益并让农户有钱可退,也是未知数。

虽然“周转法”在少数村也探索出成功的案例,但更多的贫困村却在周转中遇到了阻碍。如今,这种带着良好愿望的资金利用模式仍在试点。

体制阻碍“互助金”

“周转法”遇阻之后,一些贫困村又尝试了一种更为可行的资金滚动利用模式——“互助金”。

互助金是一种公益性的帮扶基金。它将一个村所有农户的扶贫资金放在一起来,如果有条件,各家农户还可以拿出一些自有资金放入“互助金”,在发展种植业、养殖业时,农户根据项目从“互助金”中借款,并在承诺的期限内返还借款,并交纳极少的“利息”。

互助金解决了扶贫资金少而分散的问题。“每个贫困户只能获得3000元左右的扶贫资金,但是,在农村建一个蔬菜大棚可能需要几万元,扶贫资金显然不足,但是大家聚集起来就能建起大棚了。”崔明峰告诉《中国经济周刊》。

唐县已经有多个贫困村进行了互助金的试点,但如今互助金的注册已经停滞。

一年前,唐县有一些互助金在工商部门完成了注册,然而由于互助金类似于一个小型的农村银行,出于对风险的考虑,最近工商局已经不再接受互助金的注册。根据互助金的公益性质,工商部门建议到民政部门注册。

但是,由于涉及少量利息的收益,而且具有资金监管上的风险,民政部门也不敢轻举妄动。

到目前为止,保定市已经启动了135个互助金试点,涉及9323户贫困户。但如今,要新成立互助金,注册便成了问题。

李福刚向《中国经济周刊》坦言,有一些村已经不再是国家贫困村了,互助金的问题也就出现了。一方面,即使不再是扶贫对象,互助金依然是这个村发展产业的需要,但是谁来监管?另一方面,一旦注册,没有特殊原因,互助金也无从注销。

现实情况是,一些村不再是国家贫困村后,对互助金既不敢用,也不敢动,就让这笔资金“呆”在账户上了。

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