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秋风:用真正的委员会制度防止村主任滥权

2012年03月06日12:26南方报业网秋风我要评论(0)
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[导读]村委会主任滥用权力现象存在于不少村庄,这种现象实可称为村委会主任专权,而这种专权直接源于现有制度设计之疏漏。

秋风:用真正的委员会制度防止村主任滥权

村委会主任滥用权力现象存在于不少村庄,这种现象实可称为村委会主任专权,而这种专权直接源于现有制度设计之疏漏。

村庄是最为基层的社会政治经济共同体,这里的人们长期共同生活在一起,相互熟识。历史上,村庄一般采用“共和”模式治理,也即由村内德高望重之人通过协商的方式共同治理,这些人士一般包括各族长老,村内接受过较高程度教育的士绅,见多识广的成功商人等。不同人士的权威固然有所差异,但并无显著的地位差别,而是地位相当、进行共同治理的伙伴。碰到公共问题,大家共同审议、协商,最后形成多数意见,并付诸实施。决策过程的关键是寻求和达成共识。

其实,这就是一种委员会治理模式。当初设计村民自治制度,就应当顺应这一历史传统,让村民委员会真正地按照委员会制度运作。遗憾的是,制度设计者并未作如是想,而让村委会按照完全不同的机制运作。

根据目前的《村委会组织法》,“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。”换言之,村民从一开始就分别选举产生主任、副主任和委员,他们分别带着确定的身份组成村委会。按照行政管理学理论,委员会不同于叫做部、厅、局的行政机构。最为直观的区别是,委员会是由一群委员担任共同负责人的,他们是一群承担治理之责的伙伴,其内部没有行政级别上的区别。可能需要一个召集人也即主席,但这只是一种礼仪性职位。至于整个管理工作,是通过委员会会议的方式,由全体或者相关委员共同处理的。叫做部、厅、局的行政机关则由部长、厅长、局长负责,副部长、副厅长、副局长是他的下属,其职责是执行他作出的行政决策。

村民委员会叫做委员会,然而,其产生方式却决定了它并不是一个真正的委员会。因为,选举环节就决定了,甲是主任,乙是副主任,丙丁是委员。这三类人之间已经分出了严格的行政等级,甲、乙、丙、丁四个人不是共同治理村庄、通过会议和审议的方式作出决策的伙伴。相反,后者必须接受甲的领导。村庄委员会就是一个一般性行政机构。

当然,这种名不副实现象不只存在于村委会。各级政府都有若干机构叫做“委员会”,比如发展与改革委员会,而实际上,它们与一般叫做部、厅、局的机构之人员设置、运作机制,没有任何区别。简单地说,它们都是行政首长主导。

这些行政机构名不副实,倒也没有太大负面后果,它本来就是一个行政机构,只不过由于历史原因而有一个委员会的名义而已。但是,村委会名为委员会,而按照一般行政机构模式运作,却造成了严重问题,因为,村委会是一个政治性实体,拥有治理村庄的全部权力。本来,这个权力应由委员会成员共享,但现在被集中到村委会主任一人之手,副主任、委员的权力则需要主任授予。如果主任不授予,他们就没有权力。很自然的,副主任、委员在重大问题上几乎没有决策权力,他们根本无法抗衡主任。村委会主任一个人垄断了决策权,形成村委会主任专权现象。这样的村委会主任很容易与乡镇、县政府合作,而这种合作很可能忽略乃至侵害农村的权益。这是乡村诸多冲突的制度根源。

解决这个问题的办法就是给村委会“正名”:村民委员会既然叫做委员会,就应当切实按照委员会制度运作。具体地说,从选举环节开始,村民选举产生若干名委员,这些委员组成村委会,其间没有主任、副主任之分。相反,委员会实行集体决策制度,所有问题均须委员会通过会议的方式共同审议,作出决策。为便于工作,当然可以设立主任,但主任由各委员按照某种规则轮流担任,比如按照姓氏笔画轮流,每人半年。他的职责只是召集村委会会议,主持会议,记录委员会的决策,作为村委会的代表与各方联络。

这不仅合乎乡村治理传统,也是真正的国际惯例:国外大多数基层治理单位,比如市,都实行委员会治理模式。基本上,委员会治理就是基层治理最合适的形态。

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