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司平平:安理会无权推动叙利亚政权更迭

2012年02月07日08:33法制日报司平平我要评论(0)
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司平平 华东政法大学国际法教授

2月4日,经过公开的激烈辩论后,联合国安理会未能通过叙利亚问题决议草案。根据联合国宪章宣示的国际法原则,安理会无权管辖一个成员国的内政,特别是政权更迭事项。具有推动叙利亚政权更迭效果的决议草案未能在安理会通过,有利于维护一般国际法和联合国宪章确立的原则,避免了联合国采取包括使用武力在内的行动干涉成员国内政的可能性,从而也维护了叙利亚人民决定自己的政权和政治制度的主权

不干涉内政的原则

安理会作为联合国的六大机构之一,其职权受制于联合国宪章。宪章第24条将维持国际和平与安全的主要责任赋予了安理会。该条在授权的同时,又为安理会履行其此项职权设定了限制,即安理会在履行此项职务时应遵照联合国宪章的宗旨及原则。联合国的七项原则规定在宪章第2条,其第7项规定:“本宪章不得认为授权联合国干涉本质上属于任何国家国内管辖的事件,且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决。”这一原则明确地界定了联合国,包括其安理会,与其成员国的关系。这种关系是由联合国这一国际组织的性质所决定的。联合国不是一个世界政府,而是一个由主权国家建立的,由主权国家为其成员的国际组织。因此,它不是国家之上,而是国家之间的组织。联合国的目的和宗旨是致力于主权国家之间在维持国际和平以及在社会、经济、文化等方面的合作,而不是管理成员国的国内事务。

不干涉内政的原则也体现在宪章对安理会特定职权的规定上。这些职权包括促请或建议国际争端各方采取各种和平解决争端的方法,调查国际争端或可能引起国际摩擦或惹起争端的任何情势;在断定存在着危及国际和平的情势或侵略行为时,作成建议或抉择以采用武力以外的方法或者采用陆海空军行动以实施其决议,维护或恢复国际和平与安全。根据上述规定,除联合国内部事项的管理外,安理会的职权应当限定在解决国际争端和维持国际和平与安全的范围内。

不干涉内政的原则虽然作为联合国的原则而规定在联合国宪章中,但并不仅仅是一个调整国际组织与其成员国关系的原则,它是一般国际法的基本原则之一。国际法主要是国家之间形成的,调整它们之间关系的规则体系。这一法律体系以国家主权为基础。联合国作为主权国家之间的实体,与国家一样是国际法的主体,而主体间的平等恰恰是国际法的主要特点之一。与国家之间不得相互干涉内政同理,联合国作为与其成员国平等的国际社会成员当然也不能干涉其会员国的内政。

维持或恢复国际和平及安全

当然,宪章第2条对其规定的不干涉内政的原则作了一项限制性规定,即“此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用”。但是,这一限制性规定并不能使安理会拥有推动叙利亚政权更迭问题的权力。

宪章第7章授予了安理会采取行动的权利。根据第7章,安理会得决定采取经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止,以及外交关系之断绝等武力以外的办法,以实施其决议。在这些非武力办法不足以实施其决议的情况下,安理会得采取必要的空海陆军行动。这说明安理会是联合国六大机构中唯一可以采取行动的机构。然而,第7章授权安理会采取上述办法或行动的前提,是安理会断定存在着“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”,而不是成员国国内政治冲突;其目的是“维持或恢复国际和平及安全”,而不是维持或恢复成员国国内政治局势的稳定。即使存在着危及国际和平的局势,第7章也未授权安理会推动一个成员国政权更迭。事实上,安理会从未有过依照第7章的授权而致力于一个成员国政权更迭的实践。

叙局势目前仍属一国内政

叙利亚政治局势之恶化是由于国内的一部分民众不满现政权的某些政策和做法,并以较大规模和较为激烈的方式表达了出来。对于这种反对政府的运动,叙利亚政府采取了一系列的措施,包括武力的使用,从而引起了政府与反政府民众的武力冲突。但是,叙利亚政府与反政府运动的对立,一没有超出国境,二没有引起与邻国的武装冲突,根本不存在对国际和平的威胁、破坏或者侵略行为。即使依照宪章第7章,安理会也无权决定叙利亚的政权更迭问题。

当然,一项事务是否属于内政,应当取决于国际法。一事项为一般国际法所规定者应当是超出了内政的范围;一事项为条约所规定者,对该条约成员国而言也应当是超出了内政的范围。反之,则纯属一国的内政而不受国际社会的干涉。叙利亚的政权更迭是否属于内政,应当取决于一般国际法或叙利亚参加的条约对之是否有相应的规则加以规范。显然,国际法的性质决定了一般国际法或条约并无关于主权国家内部政权更迭的规则,所以,作为一个主权国家和联合国会员国,叙利亚的政权更迭纯属内政,也即宪章第2条第7项所指的“本质上属于成员国国内管辖的事务”。政权更迭既然纯属一国内政的范畴,就只能由这个国家自己来决定,在主权在民的观念深入人心的今天,叙利亚的政权更迭只有叙利亚人民才有权决定。在安理会公开辩论时,关于叙利亚问题的阿拉伯部长会议主席在安理会的发言中就明确表示,他们不是在寻求叙利亚的政权更迭,因为这应当由叙利亚人民来决定。

因此,具有推动叙利亚政权更迭效果的决议草案未能在安理会通过,这有利于维护一般国际法和联合国宪章确立的原则,避免了联合国采取包括使用武力在内的行动干涉成员国内政的可能性,从而也维护了叙利亚人民决定自己的政权和政治制度的主权。

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