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专家学者建言全国人大为公益诉讼架设制度轨道

2011年12月11日18:06法制日报阮占江 赵文明我要评论(0)
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法制网记者 阮占江 赵文明 实习生 刘文楠

今年10月,提请十一届全国人大常委会审议的《民事诉讼法修正案(草案)》新增了一项条款,即针对环境污染和重大消费侵权事件,有关机关、社会团体可以向法院提起诉讼。由于这是《民事诉讼法》中首次引入公益诉讼的概念,这一消息立即引起了社会各界的广泛关注和热烈讨论。

究竟何为公益诉讼?公益诉讼到底该由谁提起?其又可以包含哪些受案范围?近日,在湖南省人民检察院和中南大学法学院联合举办的“公益诉讼立法建议研讨会”上,来自全国的50多名专家、学者围绕这些热点问题纷纷谏言献策,进行了热烈的探讨,并形成了六条立法建议,以特快专递的形式邮寄给了全国人大常委会。

立法背景

虽然早在古罗马时期,公益诉讼就已存在,并从20世纪开始引起世界广泛关注,但在我国却一直没有得到足够和应有的重视。

“改革开放以来,中国经济取得了辉煌的成就。但主要以牺牲自然资源为代价的经济发展却使我们喝不到干净的水,吃不到干净的粮食。对于企业的污染问题,我们的制裁像是毛毛雨。执法和守法的成本高,违法的成本低,使得提起公益诉具有非常的意义。”谈到公益诉讼立法的现实必要性,湖南省环保厅法规处处长陈战军的发言可谓一针见血。

近几十年来,随着改革开放的兴起,科学技术的发展,人们生产、生活的日益社会化,公害问题也开始日益凸显。尤其在近年来,各地开始频发环境污染、国有资产流失等侵害公共利益的事件。从福建紫金矿业污染到渤海湾石油泄漏,从“瘦肉精”到“三聚氰胺”,可以说当下中国正遭受着严重的公益危机。虽然各地各级部门先后采取了设立环保法庭等措施来加以应对,但是,诸多层出不穷的现实公害问题,迫切呼吁有关方面进一步建立完善系统的公益诉讼法律制度。

“《民事诉讼法》修订时增加了公益诉讼条款是我国法律制度不断完善的表现,但是这个条文是很概括的规定,关于公益诉讼的内涵、公益诉讼的边界和公益诉讼的主体资格、公益诉讼的受案范围还有诉讼滥用的防范等等方面仍然存在极大的争议。完善这一些制度,是我们法律工作者义不容辞的责任。”研讨会上,湖南省检察院龚佳禾检察长明确提出,虽然我国过去没有公益诉讼的法律规定,但在司法实践中,公益诉讼却处于一种很生动的探索之中。公益诉讼不断案件出现,但因为法律制度没有规定,提起公益诉讼本身就存在相当难度,作为检察院直接提起也需要冒比较大的风险,因此检察院只能“退而求其次”,采用支持起诉和督促起诉的方式对公共利益进行司法上的救济。但是,草案中概括性的规定却并没有解决关于公益诉讼的内涵、边界、主体资格、受案范围等方面的争议。因此需要各界加强交流,达成共识,并形成相应的立法建议,为立法进步贡献责任。

作为湖南首例以检察机关为原告的公益诉讼案的参与者,长沙市望城县检察院检察长胡飞虎则出,检察院在参与公益诉讼过程中,实体法的规定不完善,主体不明确,还有程序法的规定欠缺都成为制约公益诉讼的一大障碍。并且,公益诉讼案件举证难、成本高、周期长,案件的顺利判决存在很大难度。

中南大学终身教授、中国经济法研究会副会长漆多俊教授也指出,对社会公共利益的重视不足是制约我国发展的一个重要问题,因此,以立法建议研讨会的形式对公益诉讼相关问题进行讨论就具有十分重要的价值。

主体资格

究竟谁可以提起公益诉讼?公益诉讼的主体资格问题,一直是我国法律界专家、学者讨论的焦点。在“公益诉讼立法建议研讨会”上,来自全国的50多名专家、学者对此进行了热烈的探讨。

“我认为最好的起诉主体是检察机关,行政机关作为主体是不妥的,因为行政权势必会导致权利之间产生冲突。”中南大学法学院公益诉讼法专家颜运秋教授的态度十分鲜明。颜运秋举了一个例子:2009年,长沙市望城区检察院作为原告,起诉过一个水泥厂。因为这个水泥厂造成的污染很厉害,使得村民和水泥厂起冲突,发生了刑事案件。检察机关到实地看时发现环境污染确实很严重,于是检察机关以原告身份代替村民起诉。法院受理后主持了调解并达成了两条协议:一是要求被告整改;二是对村民进行赔偿。从而取得了积极的社会效果和法律效果。

此外,颜运秋还认为,除开检察机关,社会团体、公民个人都应成为公益诉讼的起诉主体。这次民诉法修订草案抹掉了公民个人这种原生性的公益诉讼主体,只把有关机关这种派生性主体保留了,这是一大遗憾。

“行政机关提起公益诉讼值得商榷,检察机关是比较适合的公益诉讼主体。”湖南省检察院研究室副主任刘拥也赞同颜运秋教授的观点。他认为,因为行政机关本身有行政权,可以在日常行政管理中履行保护公共利益,如果他不作为,应成为被告。同时因为利益冲突,其执法公正性也难以得到保障。

在是否该赋予行政机关公益诉讼起诉资格的问题上,与会专家的观点有些不一。

“我认为行政机关可以作为起诉主体,检察机关就没有必要作为原告,但可通过诉讼监督参加到诉讼中。”湖南师范大学李爱年教授认为,起诉主体应包括行政机关。

全国人大代表朱雪琴则认为,起诉主体应分三个层次:自然人和一般社会组织,这是第一层次;第二个层次是检察机关;第三个层次是其它国家机关有义务支持公益诉讼的起诉。

天津师范大学法学院韩志红教授则认为,在公益诉讼主体上,中国应该采取多元模式,因为各国的实践表明,公益诉讼多元化模式已成为一种趋势。

通过激烈的讨论,会后形成了一条立法建议,即将《民事诉讼法》修改草案第八条改为:检察机关、受损个人所属的公益性社会团体和公民个人可以以自己的名义对损害国家利益、社会公共利益的行为提起起诉。同时建议修改《民事诉讼法》第一百零八条,将第一项“(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;”修改为“(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织,但因国家利益、社会公共利益受损而提起诉讼的,不以直接利害关系为前提。”

受案范围

公益诉讼,究竟可以包含哪些受案范围?这个问题同样引起了较大的争议。

“公益诉讼案件的受案范围如果只包括环境污染案件和消费者权益损害案件,那这个范围太窄了,应进一步明确化。比如国有资产流失案件、不正当竞争案件、反垄断案件、产品质量案件都属于典型的公益诉讼案件,因此法律条款对受案范围应是更加详细的列举式。”颜运秋教授如此认为。

颜运秋举例指出,1997年河南方城县就已经就国有资产流失的问题提起过公益诉讼,并且胜诉过,号称国内公益诉讼第一案。从那时开始,国内很多的检察机关都在从事这方面的工作,在环保领域、国有资产流失领域中,案件非常多。

韩志红教授却认为,公益诉讼的受案范围应是混合式比较好,即列举加概括。这次的民诉法草案增加公益诉讼制度属于混合式,规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

对此,颜运秋教授表达了不同的观点。他认为,公益诉讼立法不应只谈社会公共利益,还应涉及国家利益。国有资产流失实际上就是国家利益,不应把国家利益放开甚至抹掉。他说,2002年7月,浙江省浦江县法院受理的,由县检察院代表国家要求确认浦江县良种场与洪素琴等19名被告房地产买卖行为无效的民事诉讼案,正是检察机关为保护国家和公共利益不受非法侵害而代表国家提起民事诉讼的表现。

中南大学法学院胡平仁教授的观点则是受案范围应包括四个方面,环境污染,消费者权益损害,国有资产流失,以及公共资源浪费。

最终,与会的专家、学者们达成共识,建议在《民事诉讼法》第一章里增加一条:对污染环境、侵害众多消费者合法权益、侵害竞争者合法权益的不正当竞争、损害国有资产、不当政府采购以及其他损害国家利益、社会公共利益的行为提起的诉讼,适用本法的规定。

记者了解到,会后,中南大学法学院教授颜运秋将湖南省人民检察院法律政策研究室、中南大学法学院共同讨论提出的关于公益诉讼的6条立法建议,通过快递方式邮寄给了全国人民代表大会法律工作委员会。

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