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联合国气候变化德班大会几个关键问题

2011年11月25日12:05第三世界网络我要评论(0)
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联合国气候变化德班大会几个关键问题

第三世界网络项目总监 Yoke Ling Chee(徐玉玲)

【腾讯绿色编者按】 2011年11月27日至12月9日,《联合国气候变化框架公约》第17次缔约方会议暨《京都议定书》第七次会议(COP17/CMP7)将在南非东部海滨城市德班举行,与会各国将讨论全球气候变化及应对措施等一系列重大问题。腾讯网绿色频道于11月14日举行德班气候大会出征仪式,邀请参会的中国政府代表团成员、中国NGO成员、中国企业成员等参加。

一.背景

国际气候法律制度由联合国气候变化框架公约(UNFCCC) 及京都议定书(Kyoto Protocol)构成. 此制度的核心原则是"共同但有区别的责任" (CBDR). 此项原则基于公平公正,和自从18世纪中叶工业革命之始就开始排放大量温室气体的发达国家的历史责任。

联合国气候变化框架公约第三条第一项:各缔约方应当在公平的基础上,并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力,为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此,发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。

"各自的能力"一词是指那些负有导致气候变化的历史排放责任的国家履行减缓承诺的能力, 而不是那些负有很少或没有历史责任的国家。

历史责任以及发达国家采取减缓行动的领导角色在第十六次缔约方大会上再一次得到了确认。 在第1/CP.16 号决定"坎昆协议:《公约》之下的长期合作问题特设工作组的工作结果"中, 第三部分A "加强缓解行动: 发达国家缔约方适合本国的缓解承诺或行动"的前言部分明确声明:

"承认全球温室气体历史排放量的最大部分源自发达国家,由于这一历史责任,发达国家缔约方必须率先应对气候变化及其不利影响" 。

因此,联合国气候变化框架公约的缔约方几乎包括了全世界的所有国家,所有缔约方都有采取行动的法律义务,这样公约就覆盖了百分之百的全球温室气体排放. 鉴于共同但有区别的责任,附件一的发达国家同意限制他们的排放,并且为减缓气候变化采取有法律约束力的减排.这体现在联合国气候变化框架公约的第四条2(a) 中:

为执行公约中的这一条款,各缔约方谈判达成了京都议定书,这其中包括了整体减排的具体指标和该指标在各发达国家中的公平分配. 京都议定书的所有缔约方,包括发展中国家,都参与了议定书中有关指标及其他问题的谈判,但是鉴于共同但有区别的责任, 减排义务仅仅是针对发达国家的.

第二承诺期的整体减排指标应该由科学评估决定,之后各个国家指标由各自发达国家的能力决定. 这一方法被称之为"自上而下".京都议定书建立了发达国家针对不同的 "承诺期" 承诺减排的义务. 第一承诺期2012年结束, 针对 "第二及后续承诺期"的谈判从2006开始持续至今. 这些谈判在京都议定书附件I缔约方进一步减排承诺谈判特设工作组(AWG-KP)中进行,本应该在2009年结束. 然而,发达国家的强烈抵制将目前的谈判焦点仅仅局限在了第二承诺期(而原先的要求是谈判第二及后续承诺期),而目前有关这一问题尚未达成一致意见。

另外一方面,面临贫困和发展需求的发展中国家在公约中没有量化的减排法律义务,但是他们和发达国家一样必须实施气候友好的发展政策和行动。在公约中,发达国家承诺为发展中国家采取行动提供资金,技术及能力建设。

中国和印度这样的人口大国,面临在为其人民带来发展的同时控制温室气体排放的巨大挑战。今天,虽然像中国这样的国家已经提高了开展国内行动来缓解及适应气候变化的能力,他仍然面临巨大的发展需求,在技术转移方面尤其需要国际合作。印度具有的能力相比要弱的多,而他的人均排放比其他很多发展中国家都要低。

这里要指出很重要的一点,历史责任在多数情况下要由发达国家承担,因为他们已经使用了超过他们公平份额的大气空间,而造成了气候债务。因此,气候行动的责任必须保证通过发达国家大力减排而使气候债务得到偿还,大气空间的进一步挪用不再发生。另外要指出的是,向中国这样的出口国中相当一部分排放是为了生产发达国家的消费品。

二.发展中国家的承诺在巴厘行动计划和坎昆决定中提升

2007年,联合国气候变化框架公约第13次缔约方大会通过了巴厘行动计划,其中"决定启动一个全面进程,以通过目前、2012 年之前和2012 年以后的长期合作行动,充分、有效和持续地执行《公约》"。为此,《公约》之下的长期合作行动问题特设工作组(AWG-LCA)成立。

巴厘行动计划有两个非常重要的决定:

第一,美国不是京都议定书的缔约方之一,但是联合国气候变化公约框架公约的缔约方,并且同意了谈判确定与其他发达国家在京都议定书中的目标"可比的"的排放限制和减排承诺。

第二,发展中国家同意在可持续发展的框架下,在得到以可衡量、可报告和可核实(MRV)的方式提供的技术、资金和能力建设的支持和扶持下,采取"适当国家缓解行动(NAMAS)"。这是巴厘行动计划提出的新义务,并不在公约之中。从发展中国家的角度来说,适当国家缓解行动(NAMAS) 是志愿性的,而且"可衡量、可报告和可核实(MRV)"是针对于技术、资金和能力建设的支持以及行动本身两者的。

在2009年的哥本哈根联合国气候变化框架公约第15次缔约方大会上,一小群国家元首协商达成的政治文件(哥本哈根协议)引起了广泛争议。尽管联合国气候变化框架公约缔约方没有正式通过这一协议,其中的一些立场在2010年进入了AWG-LCA的谈判文本,并且包括进了坎昆决定(决定1/CP16)。

最关键的是发展中国家将要实施适当国家减缓行动,以在2020年达到有别于"一切照常"的排放不同的排放水平,而这需要技术,资金,能力建设的支持来得以实现。而什么是"一切照常"并没有明确定义,目前对此也没有共识。

坎昆决定也规定发展中国家加强各自国内气候行动的报告,小岛屿国家和最不发达国家可以享受一些灵活性。发展中国家,根据各自的能力和所接受支持的水平,需在每四年提交国家信息通报之外每两年提交一次更新报告。这些报告将包括温室气体清单的更新。

接受国际支持的减缓行动需要在国内接受衡量,报告及核实,并且将在公约建立的原则下接受国际衡量,报告及核实。

国内自主支持的减缓行动也需要在公约建立的原则下接受国内衡量,报告及核实。

因此,在国内衡量,报告及核实之外,所有国内行动都需要接受一个额外的义务:"国际磋商和分析(ICA)"。这样我们就面临着一个情况:发达国家不为发展中国家提供支持,但是要求有审查及研究发展中国家行动的权利。在德班,可衡量,可报告及可核实(MRV),及国际磋商和分析(ICA)的原则都将继续是艰难谈判的一部分。

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