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全球经济衰退下南非德班COP17气候变化谈判

2011年11月25日11:35腾讯绿色频道林明彻 李晶晶 杨富强我要评论(0)
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发展中国家对“全面、公平和平衡”的解读是双轨制和11个议题的全面平衡的发展。京都议定书第二承诺期不能否定,不能在第一和第二承诺期之间存有空档, 但可以对第一承诺有一延长期。美国必须履行与其它发达国家“可比较”的减排目标和责任。发达国家的减排目标要大幅提高,2020年的总体减排要在1990年的水平上降低25-40%。要消除土地利用和土地利用变化(LULUCF)中的碳泄漏和过高的碳中和计算。在减排中,发展中国家要积极制定和实施国家的适当减缓行动(NAMA),走低碳绿色经济之路,将能耗增长与经济发展脱钩。在减缓、适应、资金、能力建设等11个议题上和各个议题中要平衡发展。

谈判的依据是两个条约(气候变化公约和京都议定书)和两个决议(巴厘路线图和坎昆会议决议)。在各个议题中,各个问题多有互为条件的关系,平衡发展尤其重要。例如MRV的问题,发达国家的国际评论和回顾(IAR)和发展中国家的国际咨询和分析(ICA)为平衡推进关系,但又相互影响。MRV问题又与资金支持相关联,与资金议题的推进有直接关系。在资金议题内部,也要平衡长期资金来源的筹集和分配,以及绿色气候资金架构设计的讨论和谈判平衡起来,不能单议题突进。“全面、公平和平衡”也包括气候谈判是多边谈判(即在联合国框架下),确保发展中国家的利益。从另一个角度讲,谈判会议决议要照顾到发展中国家和发达国家各方的利益,谈判是需要妥协的,这也包含在“全面和平衡”的解读之中。

在南非德班第17次缔约方大会成功的关键是要不要京都议定书第二承诺期。没有这一点,就失去了气候变化谈判的基石,更谈不到全面平衡的发展。京都议定书是国际气候谈判上至今为止仅见到的有法律约束力的有强制力的硕果。否定京都议定书第二承诺期,将会导致京都议定书的抛弃,对国际气候谈判造成长期的和重大的负面影响。在巴厘路线图的相关条款中载明,美国与京都议定书中的附件1国家在各方面都应有“可比性”。如果没有京都议定书第二承诺期的减排责任,美国就只履行在公约的长期合作行动下所作出的承诺,既不被强制也不受到未完成履约后的惩罚。2008-2012年为京都议定书的第一承诺期,至今为止大部分附件1国家都未能达到承诺的减排目标。在2012年地后会出现空档期,不可避免造成法律漏洞和实施困难。可用一过渡期来填补空档期,或者延长第一承诺期填补空档期,给予发达国家多一些时间完成在原期限内完不成的承诺目标。

资金议题的讨论要平衡、平行发展。在德班会议上,要有一些实实在在的资金来资助贫穷脆弱的发展中国家应对气候变化、改变增长方式、走低碳绿色经济之路。发展中国家再三强调2013-2020的时间段上,要看到每年有大幅度上升的资金来源,直至2020年达到1000亿美元。快速启动资金(2010-2012)到2012年底截止,要保证2013年能立即获得资金,而不能存在一个时间上的缺口和间隔。发展中国家认为,现在就应立即谈判2013-2020年期间的资金。资金问题主要包括三个方面,(1)资金透明度。应对发达国家的资金提供和发展中国家的资金利用进行统一格式的评估。(2)2013-2020年之间的资金应是逐年显著上升。(3)可靠的、充分的、额外的、可预期的公共财政来源。绿色气候基金要有充裕的资金来源,不仅能满足机构运行,还有充分的资金支持发展中国家应对气候变化。资金的管理架构运作规章固然重要,但缺乏资金来源、资金支持项目和绿色气候资金也只能是无米之炊。国际海事机构(IMO)希望能得到德班大会决议的授权,按照给定的指导方针,遵从“共同但有区别的责任”的原则和对发展中国家“无净负费”的规则,尽快地开展工作,筹集资金。

适应议题的讨论远远落后于其它议题的进展。适应委员会的建立还未形成决议, 与资金问题尚未挂钩。必须指出的是,那些小的贫穷的发展中国家在政治、经济、体制上缺乏能力来引导经济向低碳和绿色经济方向发展,更需要加强能力建设。但是,在几次少量的讨论中,都没有给予重视,尤其是制度能力的建设几近空白。上述这些讨论要点的文本如能在这次会议上有所解答,德班会议就可能取得更多的进展。

在坎昆会议的决议中,MRV的要求对发达和发展中国家有不同的形式。对发达国家要进行国际评估和回顾(IAR, International Assessment and Review)。对发展中国家要进行国际咨询和分析(ICA, International Consultation and Analysis)。在发达国家的IAR中,要求有二年期的报告,包括指导原则、假定条件、基准年、变量分析方法等。对资金支持也要采用IAR。另外,根据坎昆决议的要求,所有发达国家要制定低碳发展战略。上述这些部分都集体综合在MRV的框架下。在对发达国家的核算体系的要求首先是透明度高。透明度的要求针对政策效果、统计数据、计算方法、假定条件、预测模型、CO2排放清单、碳库、碳汇等等。但是在许多方面,仍然存在问题。例如在碳中和利用什么方法?“全经济”排放的定义是什么?土地利用和土地利用变化的准则是什么?如何防止碳泄漏?什么样的温室气体和产业部门要包括进来?如何避免重复计算?澄清这些问题是IAR的首要前提。

透明度还意味着各个发达国家通过IAR对减排目标进行对比。要建立起统一的核算体系和准则,才能适应“可比性”的要求。否则,就很容易产生重复计算,造成决策误判,以及对全球减排行动的有效性产生怀疑等。在称为“环境诚实度”的标准下,统一的发达国家的核算体系和准则显得十分重要。发达国家的IAR的经验,值得发展中国家在实施MRV的要求时,起草好ICA的文本。首先,不同的发展中国家根据本国经济、统计系统和数据收集、技术水平和设施装备等制定出一套可实施的指导原则,在保护国家主权的前提下,认真做好ICA的透明度和可靠性问题。ICA的实施不仅是完成国际条约的规定,最终促使发展中国家建立完整、准确、可靠的CO2排放数据体制和体系,以及建立核查体系和方法。

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