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“三公”经费深解:支出报低?公开如何制度化?

2011年08月15日13:56财经[微博]王开我要评论(0)
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千呼万唤,中央各部门的“三公”经费账本在上半年逾期后,终于次第摊开。

“三公”消费,即因公出国(境)经费、公务用车购置及运行费、公务接待费。2010年中央部门用财政拨款开支的“三公”经费决算支出为94.7亿元。

截至目前,98个中央部门中,绝大多数已经公布了本部门的“三公”经费,包括2010年“三公”决算和2011年“三公”预算。

中央各部门公布的“三公”经费数据,有的较为细化,有的十分笼统。具体到一年的经费情况,多者多至20多亿元,少者少到90多万元。

仔细梳理这些数据,一个个谜团也浮现于前。中央各部门一年的“三公”经费,真的不到100亿元?各部门间的“三公”经费情况为何差异巨大?相比去年的决算数,很多部门今年的预算为何不降反升?中央部门做得不够好,地方政府全面公开“三公”经费是否可期?

支出低报之嫌

中央98个部门,一年的“三公”经费支出只有94.7亿元,平均每个部门花费不到1亿元。这样的数字可靠吗?

国家行政学院教授竹立家对《财经》记者表示,看一下财政部公布的“三公”经费信息,会发现所有数据的限定条件都是“用财政拨款开支”。基于此,财政预算内的“三公”开支,“或许就这么大”。

然而,中国的财政收入不只包括一般预算收入,还包括很多预算外收入。竹立家认为,只要是“三公”消费,不仅要纳入一般预算内的开支,还应包括一般预算收入之外的花费。且由于一般预算之外的收入很大,利用这些资金支出的“三公”经费,自然也不应被忽略。“不仅不能忽视,而且由于不透明,预算外这一部分还应是公开的重点”。

而在全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪看来,94.7亿元这个数字仅限于财政拨款,财政拨款以外的“三公”消费并没有统计进去。据他了解,政府部门常常拉来企业“支持”他们的“三公”消费,很多“三公”消费如出国、购车等等,企业提供“赞助”的情况多有发生。

另外,即使就财政拨款之内而言,这个数字是否能反映真实情况,也不清楚。蒋洪说,财政支出分为两部分,一是基本支出,二是项目支出。“三公”消费的数据一般都体现为基本支出,项目支出的“三公”消费是否包括在94.7亿元当中,中央部门均未作解释。基本支出若用于其他用途,受到的限制还比较多, 而项目支出这一大头操作起来更富弹性,更易于“做手脚”。

“中央部门低报‘三公’数据的动机,毫无疑问是存在的。”中央财经大学财经研究院院长王雍君对《财经》记者分析指出,“三公”经费规模小,便可较少地面对公众的压力。另外从实际来看,低报也是“可以实现”的。计入项目支出的“三公”款项多了,最终体现的“三公”总经费便会减少。

天津财经大学财政学科首席教授李炜光认为,94.7亿元是一笔糊涂账,“总数是如何算出来的,部门人数是多少,什么级别以上配备什么样的公车等等,必须有个标准才能判断是高还是低。”

蒋洪表示,“如果拿国际标准来要求,可以肯定,中国‘三公’消费的90%都是不合理的。”关于公务接待费用,在国际上不可以单列支,更何况中国的接待都发生在“单位和单位之间,上级和下级之间”。如果用这样一个标准来评判,公务接待费就应该取消。公车使用方面,在国外也非常少。

全国人大财经委一位官员向《财经》记者介绍,多年前,美国议会的一个研究机构邀请全国人大领导去美国交流访问,美方安排中方访问团包括部长在内的所有人员,都是坐十几个小时的经济舱座位飞到美国。到美国后,美方只给他们安排了一个旅店,给每人每天规定一定数量的生活费。对于中方人员的额外公务开支,美方多一分钱都不给。

全国人大的官员对此很不理解,美方解释说,因为他们的预算早在一年前就编好了,每一笔经费有多少,用于干什么都规定得非常详细,谁都无权临时更改。全国人大的官员感叹,美国议会的研究机构还不能算做完全意义上的公务机关,预算执行都如此严格,政府机关就更不用说了。

北京市财政局副局长孟景伟对《财经》记者表示,从性质来看,“三公”经费是政府履行公共职能、提供公共服务必不可少的支出。比如在客观上,近年来国际间的政府交流确实在增多,因公出国经费必然增长。

从规模来看,中央本级“三公”经费2010年支出为94.7亿元,这笔支出在1万多亿元的中央本级总支出中,所占比重非常小。另外从管理方面看,从中央到地方,目前对“三公”经费已形成一套管理制度。

不过孟景伟同时承认,尽管有管理制度,但在具体执行的严格程度上不如国外。国外很多国家的出国经费预算管理非常严格,没有预算就不能出去,或者不进行招待。“国内虽然也有制度规定,但由于国情和特有文化,交流结束不招待人家不合人情。”

据介绍,从今年起包括行政性收费在内的所有政府性收入,都要纳入预算管理,将不存在自行支配预算外的收入用于“三公”消费,有即违法违纪。

孟景伟说,从今年开始“三公”支出已在政府预算编制分类科目中明确,不管是基本支出还是项目支出,最终都要落在经济分类科目的“三公”支出当中。如果组织出国培训,这部分支出以前既可以计入培训费,也可以计入出国经费。但从今年起只要是出国,所产生的费用都要计入出国经费。

不降反升之惑

压缩经费,为什么越压越多?面对各方的质疑,有关部门在发布信息后对此作出了解释,但难以服众。

按照国务院的要求,在2009年和2010年大幅压缩的基础上,中央部门“三公”经费预算在2011年继续压缩。尽管从总额来说,中央部门2011年“三公”经费预算支出比去年的决算支出有所减少,但从各部门公布的信息来看,至少有超过一半的部门,今年的“三公”预算支出不降反升。

7月7日,国家文物局发布了本部门“三公”经费情况。数据显示,2010年该部门“三公”经费财政拨款决算为593.53万元,2011年预算则达到667.43万元。其后国家文物局解释说,2010年公务接待费预算为152.87万元,决算为48.32万元。决算数与预算数差异较大的原因是, 有七个与中国签署文化交流协议的国家,因受各种因素影响,未能如期派出政府代表团访华,造成当年公务接待费支出相应减少。

7月8日,教育部发布了“三公”经费情况。2010年该部门“三公”经费财政拨款决算数2496.12万元,2011年预算则增加到2509.6万元。据新华社报道,其后教育部有关司局负责人解释说,2010年教育部“三公”经费实际开支少于当年预算,2011年预算也少于2010年预算。

绝大多数“三公”经费不降反升的部门,并未进行解释。

李炜光表示,一个政府部门要维持正常的行政运作,必须有一些政务方面的支出。这笔费用只要是正常的,就无所谓高低,关键是看这笔钱花得合理不合理,合法不合法。这就需要在相关方面作出明确的规定,哪一项“三公”支出方面应该花多少钱。要想有突破,还需要一个追加预算的程序。

与出国经费和公车经费相比,孟景伟认为业务接待费具有较大的压缩空间,随着政务公开和预决算信息公开的推进,这部分费用可以进一步压缩,“尽可能就吃工作餐了”。

诟病简单公开

信息不够细化,也是各部门“三公”经费发布被广为诟病的一个方面。

各个中央部门中,科技部最早发布了“三公”经费。4月14日,该部公布了2011年部门预算,其中“三公”经费预算为4018.72万元。

不过,它的“三公”信息发布也仅限于这样一句笼统的表述,且未对2010年“三公”经费作出交代。直到7月15日,科技部才较为详细地发布了去年和今年两年的“三公”情况。

7月6日,中国工程院率先发布了包括两年经费的“三公”经费情况表。该表只包括简单到不能再简单的六个分项数字和两个合计数字,表后附了200多字的备注。于其后发布信息的国家文物局、教育部等大多数部门也多是如此。

直至7月11日,国家“财政卫士”审计署“三公”经费的发布,才令人眼前一亮。首先,该部门发布的经费表格,除了“三公”经费2010年决算和2011年预算,还交代了2010年预算,便于公众了解去年的预算执行情况。

其次,表格后附带的说明篇幅超过1000字,表述较为详细。在因公出国(境)费中,介绍了2010年安排因公出国(境)团组的个数和人次;在公务用车购置及运行费中,介绍了去年更新购置车辆的类型、数量和单价;公务接待费中,介绍了接待来访外宾的人次,还具体到部级以上国外审计机关领导人的人次。

可惜,审计署的行事风格显属例外。

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中央部门及地方政府公开三公经费
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