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计生政策30年:地方与中央的权力博弈

2011年08月10日15:34南方新闻网吴珊我要评论(0)
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[导读]广东省向中央申请加入“一独二胎”试点,首次将地方与中央计生部门的权力博弈公开化。而这样的博弈,早在20世纪80年代计生政策诞生之初就开始了。

计生政策三十年 地方与中央的权力博弈

不同时期的标语和宣传画(右下组图)体现了不同时期的政策思路。CFP

计生政策三十年 地方与中央的权力博弈

计生政策三十年 地方与中央的权力博弈

计生政策三十年 地方与中央的权力博弈

计生政策三十年 地方与中央的权力博弈

广东省向中央申请加入“一独二胎”试点,首次将地方与中央计生部门的权力博弈公开化。而这样的博弈,早在20世纪80年代计生政策诞生之初就开始了。

1980年中国大地上发生了两件大事———《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》的发表和深圳经济特区的成立。“它们在同一年发生,典型地反映了中国在改革开放启动之初,力图从人口和经济两方面同时着手向前推动的战略思路。”“21世纪中国生育政策研究”课题组的一位专家说。

而从1995年以来,从计生优质服务试点,到综合改革中的管理体制改革试点,再到取消生育间隔、“双独二胎”、“一独二胎”等政策的调整。梳理我国人口变化与生育政策的脉络,是为了把它们的未来看得更清楚一点。

“一独二胎”试点博弈

7月11日,世界人口日。广东省人口计生委主任张枫在这一天公开向外界表示,广东省已正式向国家提出“夫妻一方为独生子女可生二胎”试点的申请。

而同样在这一天,国家人口和计划生育委员会主任李斌在回应“放开二胎”话题时称:“‘十二五’时期,中国人口众多的国情没有改变……我国将坚持和完善现行生育政策,切实稳定低生育水平。”这个表态被视为给这一呼声降温。

这一天另外一则值得注意的消息是,天津市耗资1.8亿建设的“人口和家庭公共服务中心”落成。而4天前,“上海市人口和家庭计划指导服务中心”也宣告成立。“这让人联想到2009年深圳启动的机构改革,曾合并组建了卫生和人口计划生育委员会,但后来只在佛山、镇江、大连等地看到这种机构改革,并未在全国铺开。”民间学者何亚福说。

“围绕‘一独二胎’的试点,地方与国家计生委之间的博弈实际上早就开始了。”一位国家计生委专家委员透露,“早在去年,上海就曾向国家计生委申请加入该试点,没有得到上面的同意。去年年底,在上海市计生委主任汇报此事时,该市一位主要领导表示上海必须进入试点。后来上海市政府和计生委的几位领导赴京公关,国家计生委才原则同意了上海进入试点名单。”

2010年1月,全国人口计生工作会议《关于人口发展“十二五”规划思路框架的说明》曾对放开“一独二胎”形成了“三步走”的倾向性意见:2011年,首批试点黑龙江、吉林、辽宁、江苏、浙江五省;其后,开放北京、上海、天津等6个省市;其他省份为第三批。在“十二五”(2015年底前)内,实现全国全部放开“单独二胎”政策。

“后来因为第六次全国人口普查的启动,计生政策的微调方案被推迟了。”北京大学人口所教授穆光宗说,“但现在‘六普’也结束几个月了,主要结论也出来了,一独二胎的试点却还不见动静。”

今年4月,“六普”数据发布。北京大学社会学系教授、中国社会发展研究中心研究员郭志刚撰文指出,根据该数据,目前中国生育率不可能是人口主管部门所称的1.8(即一个妇女生育1.8个孩子),而是显著更低,甚至低于1.5。“由此可见前些年中国生育率被严重高估,老龄化程度则被低估。这导致对中国人口形势的误判,贻误生育政策调整的时机。”

“六普”后另一个值得注意的变化是,广东省以1.043亿常住人口,取代河南省成为全国第一人口大省。“统计口径的变化是一个原因,本地人口加上居住半年以上的常住人口构成新的常住人口指标。”中国人民大学人口与发展研究中心教授顾宝昌指出。但广东从此也因为常住人口、流动人口、华侨人口三个“第一”而引来更多关注。

“将来决定人口增长的主要因素将不是人口的出生,而是迁移。”“21世纪中国生育政策研究”课题组专家把中国人口发展的前60年分为3个阶段,“1970年之前的决定因素主要是人口的死亡,70-80年代变为人口的生育,90年代到现在慢慢转变为人口的迁移”。

新世纪以来中国人民大学人口与发展研究中心主导组成了一个“21世纪中国生育政策研究”课题组,他们曾于2005年-2006年对中国的二胎生育政策实践地区做过调研。

“开小口”实践

“中国的生育率转变分为两次,第一次发生在20世纪70年代,生育率由高降到低水平;第二次发生在90年代,生育率下降到更替水平以下。”中国人民大学人口与发展研究中心教授陈卫在一份调研报告中指出,“生育率的转变,是由计生政策的推行所主导的。”

“一般把一对夫妇需要生育2.1个孩子作为实现人口世代更替所需要的生育水平,即总和生育率为2.1。”“21世纪中国生育政策研究”课题组专家解释说,“如果人口的生育水平保持在2.1的更替水平以上,就会出现下一代比上一代人数多的情况,容易导致人口膨胀;如果人口的生育水平保持在2.1的更替水平以下则相反,可能出现人口萎缩。”

“这30年来,国家的计生政策经历了20世纪80年代的不断放宽,到90年代以后除了局部收紧,总体并没有大的变化。因为地方执行层面的问题在不同年代和地区有松紧程度的不同,但国家政策并没有过反复。”1980年代就在山西翼城主持二胎试点的梁中堂澄清说。

“整个计划生育的调整,特别是二胎政策的调整,就是由一个个的‘小步前进’构成的,可以说是‘先点后面’。”“21世纪中国生育政策研究”课题组专家指出。

1976年“文革”结束之后,全社会都希望能尽快走上正轨。1980年全国人口接近10亿,国家统计局公布的总和生育率是2.24,在2.1更替水平之上。

“‘提倡一对夫妇生育一个孩子’这一中外人口政策史上破天荒的创举,是1980年中央召开5次人口座谈会后定下来的。”曾参与过计生政策制定的中国社科院人口所原所长田雪原在他的一本书中指出,“与会者异口同声地说‘中国人口太多了’,住房、粮食、棉花等供应困难,劳动就业困难,消费多妨碍积累,学校、医院等不够用。”

在经历了上世纪70年代的“晚、稀、少”、“一个不少、两个正好、三个多了”,以及“最好一个、最多两个”等计划生育宣传之后,1980年9月25日《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》发表,成为“一孩化”的计生政策正式启动的标志。

“‘一孩政策’的推出,正好撞上了当时中国农村正在推进的家庭联产承包责任制改革。”梁中堂说。1981年9月,中共中央书记处召开会议听取国家计生委主任陈慕华对这一情况的汇报,决定放宽农村的计划生育政策。

“当时有两个方案,第一个是提倡每对夫妇只生一胎,允许生两胎,杜绝三胎;第二个是提倡每对夫妇只生一胎,只有一个女孩的夫妇可以再生一个。”他回忆,经过向全国各省市征求意见,大部分同意第二个更严谨的方案,这个被简称为“城市一孩、农村一孩半”的政策随后被写入了1982年中央的11号文件———《中共中央国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》,也成为“现行生育政策”的主体。“但在我们党的历史上,还很难找到另外一个实例可以与1982年‘现行生育政策’出台后所受到的高层管理和执行部门的软磨硬抗相比。”梁中堂说。

11号文件中的“只有一个女孩的夫妇可以再生一个”被替换为“某些群众确有困难要求生二胎的,经过审批可以有计划地安排”,但执行时要按“独女户”来执行。“后来国家计生委又主要依靠两个文献实际上否定了党的11号文件,各省也没有按照独女户来执行这个政策。”梁中堂说。

1982年9月1日,党的十二大报告中提出,“实行计划生育,是我国的一项基本国策。”

“一孩化”政策在基层的强硬推行,“农民抵触得很厉害”。1984年4月13日,中央出台了“七号文件”,要求把计划生育工作建立在“群众满意、干部好做工作”的基础上。文件提出:在提倡一对夫妻只生一个孩子的前提下,可以有控制地对二孩生育口子开大一点。

“这个‘堵大口、开小口’把计生干部的脑子给搞糊涂了,‘昨天说不能生今天又说能生,我们怎么给群众交代’?”“21世纪中国生育政策研究”课题组专家回忆,“因此很多地方撂挑子了,工作瘫痪,生育率很快又上去了。”

1985年,在国家计生委专家咨询组成员梁中堂向国家计生委申请后,山西翼城成为特批的第一个二胎试点地区。1987年,甘肃酒泉、辽宁长海、山东长岛、广东南海等全国11个县市和地区也进入二胎政策的试点。另外全国还产生了40多个不同方式“开小口”的试点县。

在这轮“开小口”的实践中,“广东省很快大踏步地跨越到最前面”。1980年广东省就在全国率先出台了《广东省计划生育条例》,其中规定广东实行跟全国一样的“一孩化”政策。1986年5月《广东省计划生育条例》第一次修订,将农村生育政策放宽为“普遍二孩”政策。但到1998年条例第二次修订时,又调整为与全国一致的农村地区“一孩半”政策。“当时国家计生委对广东的自主探索并没有表态。”梁中堂说。

1988年,因为全国农村的生育政策都改为落实“一孩半”政策,40个“开小口”的试点地区也被重新调整,国家计生委最后确认山西翼城、甘肃酒泉等13个地区和县市为二胎试点单位。

这一年中央政治局的第18次常委会议,提出农村的计生政策应该按1982年提出的独女户来执行。时任的国家计生委主任彭佩云也强调,现行生育政策在农村就是指独女户可以生二胎的政策。农村“一孩半”的政策至此才真正得以恢复。

据多方学者介绍,全国政策中也有一些地方实行的是特殊政策。在北京、天津、上海、江苏和四川、重庆非山区的农村,1982年现行生育政策颁布时,就实行了更严谨的“一孩政策”而非“一孩半”政策。1992年河南省农村地区的“一孩半”政策也曾被调整为“一孩”政策,到2001年国家计生法颁布时又调整回“一孩半”。海南省则在2003年之后在农村地区实行普遍二胎的政策。

“八字真经”与“两个转变”

“当年邓小平提出到20世纪末达到‘小康’,有两个数字,一个是人均800美元,一个是12亿人口。但是到1990年左右,中国人口已经达到了12亿。”“21世纪中国生育政策研究”课题组专家说,“于是在1990年的‘八五计划’中,就提出了到2001年人口规模控制在13亿以内的人口计划。”

整个90年代是按这个人口计划制定出年度计划,再从国家到省到市县,下拨出生配额。“21世纪中国生育政策研究”课题组专家记得那时每年“两会”都会有一个周末,专门召开各省省委书记参加的计生座谈会。

“省委书记很紧张啊。”他说,“实际上就是检查工作,根据当年统计局的公报把各省的人口出生率排名,制定年度计划,省委书记一把手负总责。”此外还有每年两次的人口形势会,像经济领域的“保八”一样有自己的指标。

梁中堂举例,国家给山西2000年人口包干的指标是3030万人。山西省1985年底总人口达2626.5万人,到2000年15年期间只能净增加403.5万人,平均每年只能净增加近27万人,加上今后15年预计死亡人数240万人,今后15年出生总人数只能控制在643万人,平均每年只能出生近43万人。

这样“指标和政策打架”就难以避免,“因为有的地方的家庭生育符合政策,但是却苦于没有生育指标”,“21世纪中国生育政策研究”课题组专家说。后来国家计生委取消了计划指标,所有人都可以按政策生育。

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