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媒体建议对拒不公开三公经费部门进行司法问责

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5月4日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,要求98个中央部门要公开2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况。地方政府及其有关部门要比照中央财政做法,并做好部门预算、“三公”经费等公开工作。

截至7月25日,已公开榜单上的中央部委共计84个。而外交部、司法部等14个部门仍未公开。

“账本”公开阻力从何而来

“三公”经费触动公众敏感的神经已久。在公众的眼里,因公出国(境)经费、公务车购置及运行费、公务招待费,几乎就是“公款出国、公车私用和公款吃喝”的同义词。一个被媒体和评论家们广为引注的数据是:全国“三公”消费每年高达9000亿元,占行政支出的三分之一。值得深思的是,这一明显有损政府廉洁和公信的推断性数字,在坊间流传了十多年,既未“与时俱进”地增长,也没相关政府机构拿出具体证据来予以否认或辟谣。

对于民众而言,政府机构的沉默就意味着默认。这种大众心理加剧了民间的“仇腐”情结。“周至尊事件”、“我爸是李刚事件”,这些喧嚣一时的网络舆情危机事件,无一不受网民“仇腐”情结的推动。“三公”经费不公开所产生的负面效应,仍在不断累积,并等待着下一个时间点喷薄而出。

“三公”经费公开或更大层面上的政府信息公开,并不存在“理论不成熟”的障碍。在“透明政府”、“阳光政府”等理念已被广泛认同之后,尤其是在《政府信息公开条例》正式实施已逾三年之后,财政经费支出的公开既是大势所趋,更是瓜熟蒂落。监督权以知情权为前提,政府将财政信息捂在黑窗之中,民众无从窥知,监督也就无从谈起。“三公”消费就鲜活在公众身边,它绝不因行政部门不公开就凭空消失了。越是不公开,越会加剧民众的猜疑;越是对“三公”消费遮遮掩掩,越显示出行政部门在“三公”消费上的“此地无银”。

对于行政部门而言,“三公”消费不是应不应该公开的问题,而是能不能公开的问题。怕公开是因为那些公权私用的勾当见不得光。公开的推动力在民间,拒绝公开的阻力则在行政部门本身。2009年,广州市首次在网上公开了114个政府部门的“年度账本”。这些部门预算信息甫一上线,广州市财政局网站就被蜂拥而至的网民点至瘫痪。可见,民众从不缺乏参与政治、监督政府、制约公权的热忱。所缺的,只是一个让民权伸张的平台。

由国务院自上而下启动的这次“三公”经费公开,也受到了媒体和公众的广泛关注。不少网站纷纷制作专题,号召“全民前往围观”。人民网还为此专门制作了“2011中央部门‘三公’经费公开时间排行榜”,位列榜首的是科技部,公布时间为4月14日。这是唯一一个在国务院要求的公开时间底限(6月底)之前,完成了相应公开工作的部门。截至7月25日,已公开榜单上的中央部委共计84个。而外交部、司法部等14个部门仍然留白。

中央部门对国务院的底限要求尚且如此抵触,地方的积极性就更为冷淡了。据媒体的公开信息,目前仅有北京在7月21日公开了“三公”账单,山东、江西则表示准备公开。绝大多数地方政府仍以沉默应对。“三公”经费公开的阻力由此可见一斑。

读懂“账本”期待更多“吴君亮”

当然,我们也不可能期待“三公”经费一公开就尽善尽美。这次国务院专门针对“三公”经费自上而下推动信息公开,较之以前的预算信息公开,更具体,也更有针对性。就拿广州市地方政府前年的网上“晒账本”为例,当时广州公开的部门预算中只有“行政运行、专项服务、专项业务、事业运行”等几项,根本就看不到“三公”消费的类目。官方的解释是,没有为“三公”消费专门列项。这事实上是将“三公”消费掩盖在“行政运行”等大项中,由于民众对政府部门的“行政运行”等基本费用不甚了解,监督也难以深入。

再看最近一些中央部门已公布的“三公”经费情况,除审计署细化到了每辆公车的平均费用外,大多数部门都只是简单公布了几个数据。虽然面对公众质疑,商务部、卫生部等部门也作出了回应和解释,但由于目前还缺乏相对客观的比较标准,尤其是各部门对“三公”消费的解释惜墨如金,语焉不详,社会监督的实质性效果还未真正显现。

从民间的监督热情来看,相信专业的民间分析团队和民间分析报告很快就能浮出水面。深圳、广州之所以能在政府预算信息公开上先行一步,不仅仅是因为这些地方政府官员更开明,而是因为舆论环境使得这些地方官员不得不走到“阳光”下。拥有休斯敦大学政府管理学硕士、并长期从事资产管理的吴君亮领导了一个三人团队,专门“不务正业”地推动政府预算公开,并对已公开的信息进行民间评鉴。从海外归国的吴君亮有着和其他普通公众一样的监督热情,但他和他的团队在对财政信息的分析上,显然比普通公众拥有更多的专业技能。

随着越来越多的“三公”经费信息袒露在公众面前,更多的吴君亮们正跃跃欲试。吴君亮相信:公共预算改革是政府跟公民共同参与的进程,而一个社会公共预算的水准,不仅可以衡量它的进步程度,也可以衡量它的人文觉醒程度。这些理念经由大众传媒的广泛传播,正获得越来越多的认同。

公众需要公开更需要“有效公开”

即便是专业人士,要想把当下公开的“三公”经费信息评鉴清楚也殊为不易。国务院要求中央部门公布的“三公”经费只限于财政拨款的部分,而在很多实权部门,财政拨款之外的行政收费、尤其是各单位不纳入财政预算的“小金库”往往是“三公”消费的重要来源。

一些部门对于如何将“三公”消费洗“白”也各有心得。随手复制最近媒体披露的一宗腐败个案:广州增城市政府原副秘书长列文裕贪污案。列文裕被认定的贪污行为是:在调任时动用原单位小金库购买公务用车,该公务车先挂在单位司机名下,几经辗转之后又过户给了其子。后列文裕将该车转卖,得款11万元。

这个案子金额虽小,却暴露了诸多行政部门都存在的潜规则——公车消费、公款吃喝、公款旅游等,很多时候并不表现在账面上。

北京市财政局曾在今年3月公布了本市公车数量,截至去年年底,北京市党政机关、全额拨款事业单位实有公车62026辆,其中市级公车20288辆。而在7月21日公开的“三公”经费明细中,北京市级单位公车购置费3.3亿元,更新、新购车辆2035辆,车均购置经费16.02万元;运行维护费5.8亿元,实有车辆20301辆,车均运行维护费2.88万元。对这两组数据的质疑目前正在网络和一些都市媒体上如火如荼。不少网民怀疑这两组北京市公车数量的真实性,而媒体则重点对北京市新购车辆和庞大的公车维护费表示了多重不解。

一个立足国内的对比是,截至今年7月1日,香港特别行政区政府物流服务署辖下的政府车队共有6303辆汽车,分别为4659辆一般用途车辆(客货车、房车、电单车等)及1774辆特别用途车辆(垃圾车、洗街车等)。这就是所有香港政府公车的数量。在香港,政府公车均由物流署管理,司机也是物流署雇用的政府司机,与用车部门毫无关系。这一管理体制不仅最大程度限制了公车私用的可能,也让公车经费公开变得极为简单。对于一个廉洁的政府而言,公开“三公”经费,对于政府形象就是极大的加分,何乐而不为?

理想状态的“有效公开”,不仅对民众有效(随时可查,经得起推敲),也对政府有效(用事实和数据有效提升政府形象)。

拒不公开如何问责

自古“枪打出头鸟”。公开“三公”消费,就意味着直面公众质疑,被舆论“打”是不可避免的。这似乎是一个悖论:与拒不公开相比,公开是进步的,本值得赞赏;但公开信息的机关却因为受到舆论质疑而焦头烂额,“苦”不堪言。那些没公开的机关反倒因为没有信息可供舆论评说,而显得逍遥自在。

要继续推动政府“三公”经费公开,进而扩大政府信息公开的范围,就不能让“出头鸟”受到不公正待遇。其实,更多的舆论关注、更挑剔的民间质疑,甚至捎带的其他风险,都不是对“出头鸟”的不公正。真正的不公正在于,应问责的那些机关未受到相应的惩罚,这才是“公开不公”的根源。

对拒不公开的问责至少包括三个层面,一是行政问责,二是司法问责,三是民主问责。这其中,关键又在司法问责与民主问责。此次国务院自上而下推动“三公”经费公开,一些部委和地方政府以拒不公开或消极公开应对,实则既恶化了官民关系,又损害了中央政府权威。为保障政令畅通,行政问责必不可少。否则,“政令出不了中南海”成为既定现实,势必带来权力割据。

但也要看到,行政问责仍是一种内部责任机制。“三公”经费公开既是政府部门的道德义务,又是行政义务,还是法律义务。道德义务靠操守遵循,在一个不公平的环境中,道德义务很难得到切实执行。因为权力的行使天然具有秘密运行的倾向。不公开才可以恣意弄权,不公开才可以逃避监管。跟官员大谈价值与理念是无济于事的。靠得住的仍是作为他律的司法问责。

司法问责的立法欠缺是显而易见的。对《政府信息公开条例》稍作分析就可发现,对信息不公开的责任追究机制还远未建立。“条例”虽然用了三个条款来规定行政机关不依法履行政府信息公开义务的责任,但在责任追究上却显得过于粗疏和轻描淡写。

首先是“由监察机关、上一级行政机关责令改正”,只有“情节严重的”,才“对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。而何为“情节严重”,给予什么“处分”,均不明确。《条例》第三十三条也赋予了公众在政府信息不公开的情形下有寻求司法救济的权利,但由于行政诉讼受案范围上的限制,也只有那些“行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”公民、法人或其他组织才能提起诉讼。这完全阻塞了公益诉讼的渠道,因为大多行政不公开并不会直接侵犯某个特定公众的合法权益。

当然,健全信息不公开的司法救济并非国务院的一纸“条例”所能承担。作为行政法规的“条例”对司法权进行配置也要面临合法性的考量。立法层面,还有待全国人大及其常委会的有所作为,及时总结《政府信息公开条例》实施以来的经验和教训,并以民意为依归,推动《政府信息公开法》的出台,已成当务之急。

改革是一个过程,要解决“三公”消费过大的问题,信息公开是第一步,有效公开是初期目标,重建人大及公众对政府花钱的实质监督权才是终极方案。推进实质问责,是走好“三公”经费公开的第一步,也将是政府信息公开之路上最值得回顾的一步。

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