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社科院专家解读新拆迁条例:补偿采取市场价格

2011年01月18日14:54中国社会科学报我要评论(0)
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也就是说,开发商和业主之间的权利是没有衔接的,开发商根本无法和被拆迁人之间形成民法上的拆迁关系。所以,在被拆迁人抗拒拆迁时,开发商也很委屈——因为他们已经交了很多钱给政府,交了很多钱给被拆迁户,还要承受社会关于为富不仁的谴责。

因此,我们在写《物权法》第42条时有一个基本考虑,就是依据法理和实际,揭示地方政府作为实际的拆迁法律关系的主体的身份。这个意见现在被第二稿采纳了。这体现在征求意见稿的第4条,政府必须直接面对民众承担征收和补偿的责任。以前政府只是处于道德高地的指导者,按照现在条例的规定,政府要承受相关法律义务和责任。

与此相关的,还有拆迁公司的问题。现实中,拆迁公司臭名昭著,基本由房地产开发公司组建。按老百姓的说法,“无恶不作”,酿造各地惨剧不断。依据现在的征求意见稿,拆迁公司无法存在了。第二稿第5条规定,拆迁事务始终归于政府,由政府部门负责。

在原条例中,没有关于“公共利益”的任何界定,与《物权法》第42条有明显冲突。在《物权法》第42条采纳了我们关于公共利益的设想之后,我们探讨了公共利益的法律设计问题。结论是,公共利益是一个法律上的限制性条款,法律规定这一点的目的是限制某些法律主体的行为。

《中国社会科学报》:征求意见稿对于“公共利益”有没有明确呢?

孙宪忠:第二稿更大的亮点在于:通过人民代表大会确定公共利益,限制政府拆迁行为。

在原条例中,没有关于“公共利益”的任何界定,与《物权法》第42条有明显冲突。在《物权法》第42条采纳了我们关于公共利益的设想之后,我们探讨了公共利益的法律设计问题。结论是,公共利益是一个法律上的限制性条款,法律规定这一点的目的是限制某些法律主体的行为。那么应该限制谁的行为呢?当然只能是限制政府的行为,因为政府的行为只能是追求公共利益,我们不能要求企业去追求公共利益。

征求意见稿所确立的规则与我们的设想契合。其第8条列举出政府进行征收必须符合的基本条件:

(一)国防设施建设的需要;

(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

(四)为改善住房困难家庭居住条件,由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

(六)国家机关办公用房建设的需要;

(七)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

这些范围不一定十分准确,但已是很大进步。如何确定“公共利益”?第8条第2款规定,通过人民代表大会来明确。也就是说,在我国现有宪法框架内,用民意机构限制政府行为的意思,这一点从实现依法治国原则的角度看,意义重大。

《中国社会科学报》:第二稿中规定的拆迁程序性规则有了大幅增补,您认为最重要的程序性规则是什么?

孙宪忠:原条例没有任何关于民众知情权、参与权以及一定程度决定权的规定。原条例的程序性规定,只是开发商申请“四证”的过程。被拆迁人只在第8条中出现,被当做宣传和解释的对象,而不是权利的主体。第8条第2款规定:“房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。”

这一点在征求意见稿中已有很大的转变,它直接或者间接地规定了民众的上述权利。包括:民众的间接参与权,即人民代表大会制度的制约;补偿方案必须向民众公布,满足民众知情权;政府修订的补偿方案还要再次公告,之后还有公告会、听证会等;行政复议等权利的告知;救济程序;补偿的标准应该由评估机构作出,而这个评估机构由被拆迁人选择。

政府强制拆迁,一些政府官员素质低下的讲话,造成了这些年来民众的愤怒。这一次征求意见稿终止了政府的强制拆迁权力,将这个权力交给了法院。

《中国社会科学报》:第二稿还明确了拆迁补偿和过渡性住房由政府保障的问题。您认为,与原条例相比,这个规定的进步性何在?

孙宪忠:相比于原条例,第一,第二稿首先扩大了拆迁补偿的范围,涵盖了因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

第二,对于社会最为关心的补偿价格,征求意见稿第24条明确规定,采取市场价格。而以前不承认市场价格,采取的是“当地政府确认的标准”。

第三,明确了被拆迁群众有回迁的权利。

第四,在拆迁过渡期内,政府是保证老百姓过渡性住房的主体。

第五,违章建筑的补偿。原条例的规定很明确:一律不予补偿。现在第二稿的第21条,没有采取一刀切的方法,而是规定“应予认定和采取相关措施”。这充分考虑了我国的现实情况,并为一些历史遗留问题的妥善处理提供了法律保障。

《中国社会科学报》:强制拆迁问题是本次修法的重要内容。我们注意到,征求意见稿将强制拆迁的权力交给了法院,而不再给政府。有人质疑这个规定,说这只是多走一个程序而已,请问您怎么看待这种质疑?

孙宪忠:原条例规定人民政府可以自己强制拆迁,也就是行政强制拆迁。这是原条例制造的最大的社会问题。政府强制拆迁,一些政府官员素质低下的讲话,造成了这些年来民众的愤怒。这一次征求意见稿终止了政府的强制拆迁权力,将这个权力交给了法院。

现在很多人提出,法院也有“不独立”的问题,将这个权力交给法院也不会让人满意。我认为这种看法失之偏激。在我国的宪法体制下,法院实行独立审判,这个原则不应该放弃。通过实际调查我们也发现,与政府行使行政管理权相比,司法权行使的实际效果显得更冷静、更公平。希望社会各界能够认识到这些道理。

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