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社科院专家解读新拆迁条例:补偿采取市场价格

2011年01月18日14:54中国社会科学报我要评论(0)
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2010年12月15日,国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》,就“新拆迁条例”再次公开征求意见。有报道称,拆迁条例草案在一年内两次公开征求意见,这在新中国立法史上是第一次。就拆迁条例草案的一些问题,《中国社会科学报 (微博)》采访了参与本次修法工作的专家——中国社会科学院法学研究所民法室主任孙宪忠。

最初的设想,是在《物权法》生效之时就修改好这个条例,使两部法律不至于有明显的矛盾。但这个想法没有实现,原因是牵扯的利益关系太重大。

《中国社会科学报》:本次《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》(以下称“第二稿”)已经对社会公布,引起了全社会的广泛注意。您作为亲身参与《物权法》制定以及本次修法的主要专家,可否介绍一下本次修法的背景?

孙宪忠:1991年国务院出台了《城市房屋拆迁管理条例》(以下称“原条例”),到2001年仍然以这个名目进行了该法的修改,并在我国实施。现在看,原条例有相当大的缺憾,已经完全无法适应我国经济建设、法治建设以及民众权利发展的要求。其核心缺点是,“重视发展、兼顾公平”的立法指导思想与《物权法》制定以来我国社会上下追求的“以人为本、以民为本的可持续发展”精神、和谐社会建设精神相违背。原条例重视了城市发展,基本的要求是被拆迁人绝对服从拆迁,但是很少考虑到被拆迁人在这个过程中的权利损害。因此,该条例实施多年,城市发展的确比较快,但是拆迁造成的社会公平失衡问题却越来越严重。

据我所知,在《物权法》生效之前,立法机构就已经开始了修订原条例的工作。大家最初的设想,是在《物权法》生效之时就修改好这个条例,使两部法律不至于有明显的矛盾。但这个想法没有实现,原因是牵扯的利益关系太重大。原条例实施二十多年来,纵容和产生了“第二财政”的现象,很多地方政府已经离不开土地经营,离不开不断收取土地出让金的生活了。

地方政府和开发商形成利益共同体的现象在我国已经非常普遍。我们在调查中发现,很多地方,因为房地产市场的火爆,政府颠倒程序,先颁发国有土地出让证,允许开发商买了房子再交土地出让金,结果,政府要想收到钱,就必须帮开发商卖房子。在这种情况下,各地不断爆出的拆迁惨剧也就不奇怪了。

我们在写《物权法》第42条时有一个基本考虑,就是依据法理和实际,揭示地方政府作为实际的拆迁法律关系的主体的身份。这个意见现在被第二稿采纳了。这体现在征求意见稿的第4条,政府必须直接面对民众承担征收和补偿的责任。

《中国社会科学报》:这次修法的启动,各方面都极为关注。我们注意到,法律的标题就由原条例的强调“管理”,转变为现在的强调“补偿”。您之前在《中国社会科学报》“法学”版发表文章称,需将政府纳入民事法律关系体系中来,成为民事当事人。现在,第二稿出台了,您能否再补充一下?

孙宪忠:就民法理论的体现而言,我认为第二稿与原条例的最大不同在于基本法律关系的转变。

原条例就拆迁法律关系的设计违背法理和事实。其中第4条规定,拆迁的法律关系是单纯的拆迁人和被拆迁人的关系,政府的角色规定在第5条,即“监督和管理”。这使政府居于道德高地,而这与现实的运作完全不符。

从法理上看,如果开发商是拆迁人,那么作为民事主体,他有权利依据拆迁的方式来消灭民众的地权和房权吗?当然不行。谁在法理上有足够的权利消灭民众的权利呢?显然不是开发商。所以拆迁的本质是征收,而不是个别学者主张的“民事拆迁”。

在拆迁过程中,开发商要的是房屋上面的破砖烂瓦么?当然不是,他要的是地。谁给他呢?是政府通过出让这种法律行为,出让建设用地使用权,并从开发商手中收取出让金。

[责任编辑:pennyhuang]
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