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我国改革开放进入攻坚阶段

2011年01月06日11:03新华网我要评论(0)
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让“拆迁变法”成为改革成功案例

没有人会轻易放弃有利于自己的利益格局,除非他是天使,这是所有改革都要遭遇的宿命

口述 | 王锡锌(北京大学法学院副院长)

整理 |《瞭望东方周刊》记者米艾尼

一年前,由于一个关于拆迁的偶然性事件,我和我的四位同事决定给人大法工委上书,督促拆迁条例的修改。

经过一年的等待,两次征求意见稿的发布,新拆迁条例仍在蹒跚前行。

所有的“变法”都有一个共同点:利益格局的重新构成。“拆迁变法”是中国改革中最典型的案例之一。它是一个“零和博弈”游戏:一方的利益必然意味着另一方的损失。拆迁条例和体制核心有关联,但不是直接指向它,所以它是改革的经典案例。

从2007年《物权法》公布以后,这个分享土地巨大增值的盛宴,面临着规则的调整,法律变革的形式背后是利益重组。改革中,谁可以主导,谁可以发出声音,谁可以推动,谁可以引领方向,都能在“拆迁变法”中对号入座。

它涉及中国改革中很多最核心的内容:现代化、城镇化、工业化。它可能在透支和消耗体制的合法性。我最大的担心是新拆迁条例出台的那一天,人们恍然间明白:在这个游戏中,自己只是看热闹的。

这一年的“拆迁变法”

“拆迁变法”就是中国体制改革的“麻雀”。

在这一年里,我一直在重复强调的就是不要“关门立法”。在这次新拆迁条例制定的过程中,也一定程度地体现了公开。

2009年底,我和我的同事向国务院法工委上书,国务院法制办在一周后邀请我们5个人和其他学者,一共十一二个人讨论拆迁条例的专家建议稿。那次,国务院法制办的人告诉我,从2007年3月起住建部就已经开始起草新的拆迁条例了。我们知道这个工作的进行,但是不知道具体内容。

中国的立法程序,前期一般是内部调研和协商,但是三年无声的等待实在太长。我们上书是希望能推一下。在和中央的接触中,我感觉他们是有动力来积极推进条例修订的。

国务院法制办在2009年12月就召开了两次专家研讨会。后来全国人大法工委也召集我们讨论。2010年1月29日草案公开征求意见,为期15天。对于这么重大复杂的法规来说,很多人认为征求意见的天数有点短。

当媒体、民众的期待都集中在这个点上,它却默默进入一个隐秘、相对内部化的通道。对于第一稿我发表了很多意见,有肯定的也有批评,但是总体上我认为第一稿有重大进步。

国务院法制办12月公布的“说明”,希望告诉大家这一年他们在干什么。第一次征求意见,就收到了6万多条。整理这些内容的确需要时间。在这之后,法制办又召开了43次座谈会,这也是进一步征求多方意见,吸收社会评论的过程。结果,第二稿和第一稿发生了重大调整,而第二次征求意见在立法程序上是值得肯定的。

第一稿出来以后,地方很着急。仅仅是关于旧城改造和危改造需要被征收人90%以上同意这一条,地方就很难做到。但是据说这是上海的实践,尝试用民主决策来解决实体问题。

所有的征地和拆迁都是官、商、民三者利益的调整。在一个地方发展里面,老百姓内部,利益诉求也各不一样。第一稿强调了民主决策的程序,第二稿修改了这部分内容,许多人说是倒退,我更愿意认为,这是决策者最终倾向于平衡各方的利益诉求。

地方的利益并不违法

我每天都要接待很多访民,电话就更多了。大家都在诉说个案,老百姓都在等,等新的条例。大家都有疑问,持续了四年多,为什么改不了呢。

中国一直在讲改革,有体制层面的,也有政治层面的,二者无法完全区分。体制方面的技术性改革一旦遇到各方力量的博弈,就需要政治的决断。

改革中,没有人愿意把真金白银的利益拱手相让。1994年以来实行分税制改革,但地方很多建设也需要钱。医疗改革、事业单位改制等等,很多都需要钱,所以地方对土地财政高度依赖。

另外,地方的经济发展模式都是短平快,对每个地方官员来说,任期内要有充分的政绩,土地涉及地方的经济发展和社会稳定,是最重要的东西。从这个方面来看,地方的利益是非常实在的、也不是违法的。

这次的拆迁条例从征地补偿来看,对补偿标准的确定程序做了一些规定。但是这里也留出了一个口子,补偿需要得到评估机构的评估。于是评估办法怎么制定,就是一个非常重要的问题。第二个征求意见稿里规定,评估办法由主管部门和地方政府来决定,这等于是个核心问题。

从短期来说,条例如果在2011年出台,那么最直接要做的就是,尽快落实条例中涉及需要进一步制定操作规则的内容。

另外,还要防止很多人看热闹引发新的矛盾,比如农民。他们对拆迁变法很关心。但事实上,拆迁条例讨论的是国有土地上的拆迁补偿问题,和农村的集体土地无关。集体土地征收的问题,要尽快公开立法议程,这个过程信息释放太少。

中期来看,因为涉及财产所有权的征收的问题,从《宪法》和《立法法》规定,应该由全国人大或者委员会来表决通过。现在授权国务院对拆迁立法,最终还是需要制定专门的法律。

长期看,我们需要一个不动产征收补偿管理法,对国有和集体土地统一管理,避免“同地不同价”的情况出现。

要降低“熵”的指数

在拆迁变法中,各种角色和行动,媒体和学者、民众,对体制改革的推动力到底有多大?改革一般都是自上而下,内部主导。但是现在,已经有更多外部关注的声音,只是这些推动力仍然是在边缘,这些角色看起来热闹,但是最大的特点是无力。

有官员登台发表各种宏论;有民众个体登台,用身体呼吁抗争;有学者登台,争论辩驳;有媒体出场,传载和输送各种呼声。大家都在呼吁,都在为自己的利益博弈。

但是社会共识为何没有变成社会的共同行动?知行合一在这件事情上显得异常困难,原因就是没有人会轻易放弃有利于自己的利益格局,除非他是天使,这是所有改革都要遭遇的宿命。

社会共识是满足一定的知情权和表达权,但是不足以引发有意义的社会行动,因为形成社会共识的人,一般没有决定的权力。

过去的一年,社会共识和社会行动的背离带来了更大的问题。一个人个体的权利行动需要集体的心理支持。如果人们没有过多的权利期待,舆论也不支持的话,他就不会心理不平衡。反之,如果所有人都说他是对的,他的心理就会格外强大。

社会共识指向南,社会行动走向北,这就持续产生大量的社会紧张。在物理学上的系统中,有“熵”这个概念,表明系统混乱程度。

在拆迁变法中,期待和事实的背离,让系统中“熵”的指数持续增高。人们采取各种更极端的方式抗议,公众共识不断明确,期待也逐步增加。

如果这种状态持续存在,社会会付出很大的代价,因为“熵”就是怨恨、不满、抗拒或者日后产生冲突的萌芽。

作为学者,我不会做任何感情化的批评,如果最后一切都没有改变,或者改变的不如人们期待那样多,该如何面对民众排山倒海的失望?

没有一个全知全能的决策者会拿出一个大家都说好的方案。但是,我的梦想是能有一个开放的平台,让参与者都能感受到自己的存在,多元参与和合作,这是改革路径变革的根本。

我们的改革中,有很多民主化的功能想象,比如听证会,在制度上,根本没有让代表投票,它本身就是咨询性的。拆迁条例的征求意见也是咨询,是为了让做出决策的机构更充分了解各种不同的利益诉求。但是那些听取的和没听取的意见,都要对民众进行说明,这样才能让决策受到理性的约束。

“拆迁变法”的意义不仅仅是技术层面的,更是要成为民意参与决策的第一个成功案例。

拆迁条例出台后,一切才能从想象走向真实。我是一个理想的现实主义者,我把改革的进程看成是相对合理的结果,远非完美,未来对它的抱怨完全是正常。今天的中国,已经是土地利益博弈的大战场,对于它所引发的经济、政治问题,我希望做一个呼吁者和建设者。■

[责任编辑:vingietang]
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