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于建嵘为啥要炮轰县委书记

2011年01月13日10:43《小康》杂志刘彦昆我要评论(0)
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[导读]中国有2800多个县,在这些“现实国家”里主政的2400多个县(市、区)委书记,现在动辄就有一种就被放入“火炉”烧烤的感觉。县委书记们每天面对的既有权力的诱惑,也有权力的限制。

  县委书记的“转型”

  在县级政治生态和一方治乱兴衰间处于枢纽地位的县委权力运行,正向着公开、透明、阳光的方向发展,“郡县治则天下安,县域强则国家富”,这条流传了千百年的治国理政的金科玉律,同样成为了这个时代需要解答的命题

  文|《小康》记者 鄂璠 北京报道

  “城市之尾、乡村之首。”在中国政治序列中相对基层的县一级群体,却在党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的重要地位。关乎一方治乱兴衰的县一级政治生态,伴随着中纪委、中组部印发的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》(以下简称《意见》),而再次闯入人们的视野,备受舆论的关注。

  在《意见》下发之前,四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县与河北省成安县,被中纪委、中组部选为“县委权力公开透明运行”试点,尝试在公开的深度与广度、制约核心权力的程度等难点问题上破题。2010年11月18日,《意见》下发后,在各地则以多种方式迅即落地。江西省纪委、省委组织部根据中央精神出台了《关于规范县委权力公开透明运行的意见(试行)》;秦皇岛市将面向全市竞争性选拔县级干部;洛阳10位新任县级正职党政领导干部在《洛阳日报》上公开了工作承诺书,若完不成政绩,他们将辞职,这在洛阳历史上,还是首次大胆的尝试……

  处于改革风暴中心的县级干部,再一次集体感受到中央的直接关注。转型时期,县官的权力边界究竟该如何明晰?

  县委书记的权力之重

  在当下中国,县级政权达到2859个,“我国县域国土面积占全国的90%以上,人口占全国的70%以上,这样的比重决定了县一级的治理对于整个国家的发展繁荣、长治久安和全面小康社会建设具有举足轻重的作用。”北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀对《小康》记者说。

  “上边千条线,下边一根针。”县的地位,给县官们带来的是“责任无限大”的压力。

  “有人做过统计,说市委书记的权力有117项,那么县委书记(含县级市的市委书记)呢?爱管事的人可能就多点,县委书记管的事情除了落实国家政策、领导地方建设外,主要要做到两点,一是用人,二是做事。”河北省一位不愿透露姓名的县委书记向《小康》记者感慨道,“从老百姓的吃喝拉撒睡到经济建设发展,县委书记都要管。用人是党给我们的权力和义务,也是职责,领导其实就是用人和出主意;所谓做事,作为一个地方的党委来说,有很多地方重大事情必须由党委来研究,最后由党委书记来把关。”

  “在县委书记这个岗位上,你不要说自己屈才。”阳泉市副市长王敬瑞认为,县委书记的权力是最完整的权力,而且责任也完整、所有完整的工作方法都能体现,“一件事,从决策到执行,再到完成都是一个独立的过程,即使你有十八般武艺也都能使出来。”此前当过多年“县官”的王敬瑞对此有切身体会,“县委书记对老百姓来说太重要了,老百姓能不能富裕,这个地区干部队伍风气的好与坏,全在县委书记。”王敬瑞感慨道。

  有上百位县官朋友的彭真怀深切地感受到县官的责任无限大,“从空间看,县官的治理范围一般都有几千平方公里的土地,只要在你管辖范围之内发生了事故,就有你县委书记的责任,这就是属地管理、属地责任。”

  中央党校政治学教授、博导侯少文和彭真怀有着同样的感受,2003年,中央组织全国部分县委书记进行集中培训,侯少文成为不少县官的老师。在一次交流中,他问重庆市的一位县委书记,“你所管辖的县有多少人口?”对方曰,“80多万。”侯少文追问,“你知道这是什么概念吗?”他摇了摇头。侯少文解释说,“80多万人口在全国占多大份额?应该有一千五百分之一吧!从政治待遇上来说,你和处长是一样的,但是你所承担的责任要比他们大得多。”

  “对县委书记的要求和管理,不能按一般的处级干部来对待。”中组部部长李源潮指出,改革发展的关键时期,县一级的地位和作用日益重要。而在中央决策层的视野中,强化县级政权在行政架构中的地位早已刻不容缓。

  2006年春节,胡锦涛总书记在视察延安干部学院时,针对当时已决定开办的省部级主要领导干部“新农村建设”培训班说,“只到省部这一级还不够,说到底要落实到县一级,因为他们是新农村建设的一线指挥员。”此后的2008年10月,新的《中国共产党党校工作条例》正式出台,其中最引人关注的是将县委书记纳为中央党校轮训对象,学员在党校的考核情况将作为干部任职、晋升的重要依据之一。

  2009年,“县官”进京轮训掀起高潮。与此同时,中央也试图从经济和行政角度加大对基层政权进行改革的力度。年初,中共中央1号文件提出推进省直接管理县(市)财政体制改革,稳步推进扩权强县改革试点,探索省直接管理县(市)的体制。4月12日,中央办公厅下发《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》,这是建国以来第一部专门关于县委书记的中央文件,对县委书记选拔任用的重视程度超过以往。

  县官为何难当?

  在县官群体中,流传着一个形象的比喻:“县委书记碰到一件难事,去市里找领导,人家说你是一家之长,谁的孩子谁抱走。回来找县长,人家说你是书记,你都办不了,我们更办不了。回家跟媳妇孩子说,媳妇说你整天不回家,一回家就说工作,出去!”

  县委书记碰到难事,很多时侯只能关在屋子里自己想办法,这个故事并非凭空想象。

  10多年前,一位叫盖卫星的县委书记对记者说:“我是县里的一把手,应该是权力很大吧?其实不然。我只有有限的权力,却负有无限的责任。银行、邮电、工商、税务等实权部门,都是从上而下的垂直领导,而我们那点儿财政收入只够吃饭的;但我的责任却是无限的,不要说房县50万人的吃饭了,计划生育没完成,是我的事;儿童入学没达标,是我的事;道路不平出了交通事故,也是我的事;就连天不下雨,我也有事,因为水源不足,我的小水电就成了问题。没有几个晚上能睡安稳觉的。”

  10多年后县委书记们依然重任在肩、心系发展。江苏省海门市委书记曹斌是位一心一意扑在发展上的领导,不久前,侯少文去海门市调研,下午3点到达后,曹斌便带着自己的老师马不停蹄地考察了4个地方,从家纺城到张骞纪念馆,再到沿江囤地工程,最后到海门规划馆,“他没有安排任何工作人员和导游,一路上都是他在如数家珍般地向我介绍当地情况,即是在吃饭的时侯,他也在谈自己对这座城市的远景规划。”侯少文从曹斌身上感受到的,不仅仅是敬业,更是他对事业的热爱。

  “人家很多公司都是有限责任公司,而在我看来,政府却是无限责任政府。”一位不愿透露姓名的县委书记说。

  内蒙古自治区准格尔旗人民政府副市长奇·达楞太感觉县官的压力来源于两个方面,其一是发展与创新;其二是解决好发展中出现的新矛盾与新问题。

  山西省高平市委书记谢克敏也深感“县官难当”。“县域,这只‘麻雀’虽小,却五脏俱全,所有事情都要去通盘考虑,有一点闪失和不到位就影响整体的发展。”谢克敏对《小康》记者坦言,作为市长,他不但要考虑经济发展的问题,更要通盘考虑这个区域的全面发展问题,还有社会问题,因此他为自己确立了两个工作目标:作为市长,要为市民服务好;作为县官,要为农民服务好。

  “绝大部分县委书记都是非常不错的,他们是实干家,对改革开放,尤其是当地民生做出了很大贡献。”侯少文认为。南通市委常委、通州区委书记宋文辉注重民生的口诀:让老百姓“走平坦路、喝干净水、用卫生厕、住安全房、做文明人”,给他留下了深刻印象。

  在参加2010年中国全面小康论坛时,本刊采访到的诸多县级官员都认为现在“县官难当”。前述河北某县县委书记就分析了“县官难当”的原因:他认为,现在一个地方的经济社会发展,县委书记能起60%~70%的作用,各个县的竞争很激烈,都在比拼,“如果县委书记工作老抓不上去,其他县的工资涨了,自己县涨不了,上台发言又没有工作亮点,报纸上整天见不着你这个县的信息,一帮伙计跟着你干又没有政绩,压力就会非常大,真要把县官做好了不容易。如果没这些压力,这个官就非常好当,前提是要掌握一些规律,比如摸透县情,知道优势和劣势在哪里;比如弄清楚干部结构和状态,只有把这些摸透了工作才可能出现某些地方的突破,才能找到老百姓都认可的发展模式,并且引导老百姓朝这个道上走。”

  县官难当亦好当,这位县委书记认为,县委书记处于社会矛盾的集聚点,经常要和老百姓直接接触。有时候老百姓上访可以直接进县委书记的办公室,“作为县委书记不能整天去喊‘科学发展观、以人为本、转变经济结构’,那不是你县委书记喊的,县委书记首先要明白国家政策落实到地方时着重抓哪些工作,并且一做就要见效。其次就是拿什么口号来凝聚人心,让人们跟着你这个旗帜往前走。还有怎么管理好人,首先要管理好30个县级干部,要让他们死心塌地跟着你干。”

  县委书记的权力集中也是造成“县官难当”的重要因素。在不少人普遍存在的意识里,除了外交、军事、国防这些内容没有,县官们拥有的权力几乎跟中央没有区别。有了这种意识后,老百姓有什么事情都喜欢直接找县官,而利益阶层则会想方设法“巴结”县官。重庆市的一位县委书记每天晚上都要去市区居住,他不敢呆在工作时所处的环境之中,因为他害怕有人送礼,“一般瓜果不怕,但是送钱或者贵重物品怎么办呢?”

  拒绝收礼意味着得罪人,这位县委书记很苦恼,有时侯把这些人都得罪了,他们就会在选举的时侯忽悠老百姓不投他的票,他就想办法说“我不收你东西,但是你给我洗西服,我们还是好关系”。

  扩权还是限权?

  为什么要限权?因为权力之下的县官确实存在着变异的可能。

  “县委书记一来,常常一群人前呼后拥,中央机关司局长们来了,自己拎着箱子夹着包,也没人招呼他。有人举例,某位地方官来中央党校报到后就进了他的宿舍,突然发现行李怎么没了?他下飞机就没有取行李的习惯。好多跟班的把领导当幼儿园的,使他们生活能力很差,养成了被伺候的习惯。”侯少文认为一些县级官员的不良官气是被环境所染,是制度病。

  “县委书记的一句话就能发成红头文件,县级权力运行的乱象可见一斑。县官群体的权力过于集中、政务不公开、缺乏有效监督,所以成了腐败高发区。应该对县委书记们进行限权。”国家行政学院一位专家表示。

  舆论在县官限权方面也是呼声不断。近一段时间,“严管县官”、“管住县官”、“县委权力新政开启限权新路”等字句频频见诸媒体。

  县官们如何看待自身权力?2006年下半年,中央党校新农村建设培训班组织了上百次采访座谈,编发了80多篇简报,进行了一次规模较大的问卷调查,中央党校政法部副教授肖立辉自始至终参与这项工作,并与几十位县委书记进行了深度访谈,调查发现,县委书记普遍感觉到在中央和地方的关系问题上,中央控制地方的力度越来越大。一些县委书记称,现在县级政府是“有限的权力、拮据的财力、无限的责任”,是“权力和功能不完整的政府”,是“缺胳膊少腿”的政权,是“小马拉大车”。他们强烈要求调整中央与地方的关系,调整条条块块的关系,强力推进“强县扩权”的改革举措,赋予县级政府完整的功能。

  在访谈中,许多学员还反映说,上级政府相继把有权有钱的单位都收走了,比如工商、公路、税务、人事等部门都实行垂直管理,权力部门越来越条条化,县级政府直接管理的部门越来越少。条条与块块之间的矛盾在县域内表现为“一县两制”,比如在工资收入方面,垂直管理部门的工资收入提高增长幅度很大,在公务员内部造成了很大差别。县委书记普遍呼吁,要扩大块块管理,中央和省级政府应该大胆地把权力下放给县里。

  与县委书记们普遍赞同权力公开透明相比,关于扩权与限权的争论则持续不断。

  彭真怀对县委书记们呼吁“下放权力”的做法表示极大的理解,在他看来,“县官难当”的根本原因在于他们“责任无限大,权力无限小”。肖立辉在《县委书记眼中的中央与地方关系》一文中,也专门谈到财权、事权不对称问题,“绝大多数县委书记认为,中央在财税分成问题上拿的太多,留给地方的太少,中央给地方的转移支付也不多,造成地方财政困难。”有学员告诉他,区县每增加一个亿的增值税,只能留下1500 万;每增加一个亿的所得税,只能留下2500 万。因此,有人形象地指出,“中央财政高速增长,省级财政喜气洋洋,地州财政勉勉强强,县乡财政哭爹喊娘。”

  “一方面,现在的县一级,包括基层,拥有的权力比过去任何时候都要大,但中央下放权力后,对权力的监督和控制在一定程度上又没有及时跟上;另一方面,权力在下放过程中,上级和中央又上收了一些权力。”侯少文认为。

  同时,官员也要转变发展方式,使自己的知识结构转型升级。2010年初的一项调查显示,在全国党政机关中约有四五十万县处级干部,其中只有约10%~15%能够继续升迁,余下的就形成了所谓的“天花板”群体。针对这一现象,不少地方纷纷出台县委书记“原地提拔”等措施,各地出现了一批 “厅局级县官”。

  然而,并非所有官员都向往“厅局级待遇”,一天,中央党校的一位教师和辽宁省的一位女县委书记一起吃饭,那位县委书记当天得到了自己被提拔的消息,但却哭得非常伤心,因为她“被转型”了,换了工作地点和岗位,也升职了,但她的事业却没了。

  在侯少文、彭真怀等专家、学者们看来,破解县权公开的深度与广度、制约核心权力的程度等难点问题的关键在于,在权力透明公开的同时,让县委书记们拥有与责任相匹配的权力,从体制上看,减少行政层级,废除市管县体制,实行省直管县体制是个不错的尝试,可以整体提升县的地位。在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制,已经被写入了“十二五”规划,而接下来要做的,可能是整体上的改革,而不是零敲碎打的改变。

  侯少文特别强调,一是评价县委书记们的状况,必须充分肯定他们的基本面,差的总还是少的;二是治理他们之中存在的问题,必须注重从制度入手,制度更具有根本性。

  (《小康》记者苏枫、谈乐炎,实习生谭畅、李雅男对本文亦有贡献)

  在侯少文、彭真怀等专家、学者们看来,破解县权公开的深度与广度、制约核心权力的程度等难点问题的关键在于:在权力透明公开的同时,让县委书记们拥有与责任相匹配的权力。

[责任编辑:vingietang]
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