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谁的气候,谁在关注:气候变化谈判的合纵连横

2010年12月11日10:06腾讯绿色我要评论(0)
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“谁的气候,谁在关注”

——腾讯网观察系列十二:气候变化谈判的合纵连横

腾讯绿色特约观察员:杨富强WWF气候变化项目主任

这两天部长在会前、会中和会后三三两两的碰头讨论,进行正式和非正式的“咨询”。会议往往进行到深夜。减缓、适应、技术、能力建设、资金和森林碳汇等部长分题讨论中,仍有许多分歧和问题有待解决。相当多的会议是闭门会议,信息不通畅。不仅令人感到困惑和焦急,也使一些没有证实的小道消息满天飞。

在小组的磋商咨询中,美国在一些问题中, 一反沉默之态,设置了障碍。例如在技术发展和转让中,该文本已取得几乎共识的时候,美国对设置技术委员会一事表示异议,小组又陷入了一场耗时的“讨论”。日本政府代表团将放弃《京都议定书》第二承诺期归因与其他主要排放国家(美国、中国、印度等)没有减排目标承诺。日本环境部长在会上发言说,《京都议定书》的所有附件1国家的排放量现只占到世界排放的37%,其他主要排放国家(明指美国、中国、印度等)不做减排承诺显然不行。加拿大和俄罗斯保持沉默。如果日本顶不住各国的指责的话,俄罗斯也许会站出来“辩护”一番。给坎昆会议的时间只剩一天了,最后的结果如果是像昨天我指出的第三种情景(气候谈判拖入无限制延长),那是大家都不希望看到的结果。几个国家出于某些政治需要,往往会在一些问题上设置“障碍”,将气候谈判拖入冗长的辩论协调的程序之中。这也是代表们经常指出“气候变化谈判会议效率低下”的垢病。从目前情况看来,尚未能找出联合国气候变化框架会议的替代方案。在这个框架下的优点是,每个国家无论大小强弱,都享有平等的权利。而纵观世界上的其他组织框架,如世贸组织(WTO),金融组织(IMF),安理会等都透露出“强权政治”的实质。少数服从多数的决策模式也不适合气候变化谈判会议的决策。

如何在现有的这种运作模式中,加强沟通、交流、协商和合作,使提案既符合会议规定的程序,又能使支持者最大化,渐成许多国家谈判代表要做的“基本功课”。“共同但有区别的责任”是联合国气候谈判的原则和基石。在长期的气候谈判中,基本上形成了发展中国家和发达国家两大阵营,重大的分歧也产生于此。另外,发达国家之间和发展中国家之间也有不同见解和争议。这种两阵对垒的局面造成了谈判的艰巨、复杂和耗时。大家也出谋划策,试图打破这种局面。由基础四国和美国主导产生的“哥本哈根协议”就是这样一种政治博弈的产物。这也是为什么被边缘化欧盟中的一些国家,在会后指责中国要承担“哥本哈根会议失败”的原因之一。

在坎昆气候变化谈判中,合纵连横的政治博弈愈发凸显出来。欧盟、小岛屿国家联盟和哥斯达黎加共同提出LCA提案,试图建立一种法律约束力机制,使美国和主要发展中国家的自愿减排都受到约束,以便促使《京都议定书》附件一国家做出第二承诺期减排的承诺。这个提案存在着许多政治和法律漏洞,遭到美国、中国、印度和许多发展中国家的反对。但从形式上讲,表明了欧盟在谈判中采用与某些发展中国家联盟的策略。

这种苗头表现更为明显的是CATAGENA(卡他戛纳)对话组的成立和运作。哥本哈根气候谈判会议之中,由小岛国联盟、拉丁美洲、欧洲、东南亚和非洲的29个国家组成非正式对话组。该组跨越南北联盟,旨在促进联合国气候变化框架会议的进程和建立有法律约束力的条约。该组反对延迟谈判和固守某集团利益。在2010年召开三次会议,在卡他戛纳、马拉杜威和哥斯达黎加的圣荷西召开,在波恩和天津会议上也进行了非正式讨论。讨论集中在几个主要焦点问题上,包括减缓、NRV、资金和法律形式。该组评价中间立场,找出引起误解和分歧的原因,进行协调,并提出建设性的意见。该对话组不挑战现有的集团,但给予建议并达到折中妥协。坎昆会议之后,该组将在马拉杜威评价坎昆会议,继续推动在南非德班的第十七届气候变化谈判会议。

纵观在气候变化谈判发挥重要作用的国家主要有美国、欧盟和中国。他们在气候变化谈判起着主导的角色。美国在2012年之前,由于国内立法体制和政治意愿不足的原因,不可能在气候变化中担当积极的促进作用,且对气候变化的进程经常设置障碍。中国以目前的能力和经验,尚不能担当起在气候变化谈判中的领袖作用。欧盟在发达国家阵营中,由于其公众对气候变化的认知和推动,一直担当着积极的领袖作用。近年来的金融危机和财政赤字危机转移了欧盟的注意力,软化了欧盟在气候变化谈判中的角色。坎昆会议弱势的原因之一是“群龙无首”。基础四国积极支持欧盟发挥领导者的角色,不仅能鼓励欧盟把减排的目标从20%提高到30%,尽快落实快速启动资金以及在其他领域里发挥积极的作用以外,同时欧盟也能促使日本和一些伞形国家回到《京都议定书》的轨道上来。基础四国在与欧盟的合纵连横中可以对发展中国家和发达国家之间的分歧,先进行磋商和讨论,寻求共识。基础四国和欧盟的共同提案被广泛接受的可能性较高,可以加速谈判的进程。

国际气候变化谈判需要政治上的智慧和审时度势的能力。在保护发展中国家共同利益的基础上与其他国家或集团合纵连横,恐是谈判策略的一个重要选项。

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