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黄钟:中国流官制度的流弊

2009年08月17日09:08南方报网黄钟我要评论(0)
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黄钟

中国改革杂志社主笔

异地为官制度既要保持为官者政令畅通的起码权威,你欢迎也好不欢迎也罢,听说过这个人也好没听说过这个人也罢,都得服从其号令。这样一来,“地方主义”是被“克服”了,可那也势必会破坏地方的自我约束机制,县长市长干得好,即使任期不满,“上级”要把他们调到另外的县市去的话,这个县市的民众想留也留不住,县长市长干得赖,如果上级不处理他们,一县一市的民众再不满,也赶他不走。当然啦,说得好听点,一地人民想有个好官员,就只能盼望上级“重视”、领导“关心”了。

可以说,这是制度设计上的一种自我拆台。

异地为官的中国传统

不得在原籍为官,不能在一地久任的流官制度,是中国延续了两千年的一个古老传统。不得在本籍担任地方长官的籍贯回避,在西汉就开始实践了,只是当时是否有明文规定,没有记载。自从汉武帝中叶起,地方官任用的籍贯限制就越来越严了。历史学家严耕望就说:“凡中央任命之地方官,上自郡国守相,下迄县令、长、丞、尉、边侯、司马均用非本郡人,刺史用非本州人”。

明文规定籍贯回避是从东汉开始的。在汉灵帝熹平四年(175年),立了“三互法”。什么是“三互法”呢?《册府元龟》里是这样说的:“三互谓婚姻之家及两州不得交互为官。”按照这个规矩,在老婆的娘家当官就不允许,也不允许张三在李四的老家当官,同时李四又在张三的老家当官。史弼调任山阳郡太守,可是因为他的老婆是山阳郡巨野县人,所以就要转任平原相。

从此,流官制度就沿袭了下来。

朱元璋当皇帝的时候,刚开始甚至让“南人官北,北人官南”,后来就不限南北了,但除了学官外,“不得官本省”。比如宣德年间,皇帝授予杨恭左布政使一职,可是遭到了吏部的坚决反对,说只有陕西的这个职位是空缺的,可是杨恭是陕西人,因此抗旨不遵。到了清朝,流官制度又有所创新。比如顺治朝时规定外官回避本省,教职回避本府。可到了康熙朝,又针对虽然在外省任职可是却离本籍近的问题作出进一步的限制,虽是外省但距离本籍在五百里以内的,依然要回避。按照这个规矩,一个湖南临湘县籍的人是不能到湖北省咸宁当知县的。到了乾隆时,甚至祖籍等也要回避。制度似乎更加“严密”了。道光年间,戴三锡是顺天府大兴县人,本来被授予江宁布政使,可是因为他的祖籍是江苏丹徒,所以就应该回避,于是改调到四川任职。

这种流官制度,于官于民,都是一种折腾。

就说明朝时的海瑞,他是海南岛人,可是他先是当南平学谕,接着又调到淳安任知县。我不知道这个海南人跟南平人和淳安人平时是如何逾越语言障碍进行交流沟通的。更何况,当上了知县之类的人,大都是上有老下有小,如果不拖家带口地去上任,这异地为官就意味着一家人要两地分居,若要带着一家子迁到任职之地,却又不知道在那里能当多久。可谓是官员如飘萍。

虽说朝廷要求官员们爱民如子,当好百姓的父母官,可中国过去的政治绝非建立在民意基础之上。一个张嘴就是海南口音的海瑞一到淳安就能拥有一个知县的权威,不是因为他名满天下以至于在淳安都妇孺皆知,而主要是因为知县的权威是建立在强力的基础之上,不遵从海瑞的权威就是跟官府跟朝廷作对,海瑞的背后是国家暴力。黎民百姓臣服于这种强力面前,无论朝廷派来的命官是阿猫阿狗,都得老老实实地接受。

所以,官员的政治前途并不取决于有多少民众的拥戴,而取决于朝廷的赏识和恩赐。而朝廷之所以要实行流官制度,不让一个人在本籍任职或在一地久任,就是害怕官员在地方太得民心而削弱了朝廷的统治。可是,一个外地人主政一方,因为手中大权在握,可能滥用权力起来更肆无忌惮,而要是一个当地人主政,倒可能因为都是乡里乡亲反而兔子不吃窝边草呢!实际上,流官制度并没有能够保证两汉或明清的朝廷始终能够让各地官员都像皇帝的棋子一样驯顺而任由摆布,也没有能够让各级官员普遍一心为公两袖清风。要不然,何来“三年清知府,十万雪花银”一说呢?

在某种意义上,可以说流官制度是发现了病,却开错了药。

美国人的选举经验

美国实行联邦制,所以就不存在这种流官制度。这跟中国的传统恰恰相反。

比如美国的第一个华裔州长骆家辉,他就出生于华盛顿州西雅图市,也算是地地道道的华盛顿州人了,要是按照中国的籍贯回避传统,他是没有资格担任华盛顿州州长的。骆家辉是在华盛顿州一步一个脚印最后赢得州长职位的。1981年,成功当选华盛顿州议会众议员,一共当了11年的议员。1993年,当选为华盛顿州金县的县长。1997-2005年,担任8年的华盛顿州州长。在这个州,丹尼尔J埃文斯当了12年的州长,比骆家辉还久。

无论是骆家辉还是埃文斯,都没有变成华盛顿州的土霸王。恰恰相反,一当就是三届,表明他们是深受选民拥戴,换言之,他们在华盛顿州有足够深厚的根基。否则,有几个人会把自己的选票投给一个毫不了解的人呢?如果第一届干砸了,甭想下一届竞选时选民还会傻乎乎地把票投给你。如今美国的50个州的州长都是直接选举产生,没有人能强奸民意,把谁硬塞到哪个州当州长。

海瑞从来没有在淳安生活过,今天还在南平当学谕,明天可以调往淳安当知县,和这样的中国特色不同,一个人生地不熟的外来陌生人,不可能昨天还在加利福尼亚州当州长,今天就跑到弗吉尼亚州当州长。在美国的大多数州,竞选州长的人不仅必须是年满30岁的美国公民,而且在选举前至少在该州居住了5年。也就是说,这个人得是该州的居民,否则,异地为官连门都没有。

不能在一地久任,也是中国流官制度的一个特色。可在美国,除个别州外,绝大部分州的州长可以连选连任,其中一部分州规定只能连选连任一次,还有一部分州则不限制连选连任的次数。理论上讲,只要你能够竞选成功,在不少州是可以从30岁起一直连任到去世的。既要必须是本地人为官,又可以在一地久任,这样做似乎并没有出现土霸王的危险。克林顿出生在阿肯色州,1978年当选为阿肯色州州长,并且1984年、1986年、1990年又连续三次赢得了州长选举,是阿肯色州担任州长时间最长的人。可谁听说过克林顿在阿肯色能一手遮天?

[责任编辑:vingietang]
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