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《瞭望》:气候谈判,从天津到坎昆的坎坷

2010年11月29日16:15《瞭望》新闻周刊李靖 张泽伟 周润健 刘元旭我要评论(0)
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[导读]继去年哥本哈根会议未能达成具有法律约束力的协议之后,有些缔约方对《公约》框架下的气候谈判机制产生疑虑

  人们再次听到了美国等发达国家的指责声,又一次感受到来自另一个世界的不满

  第16次《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》)缔约方大会将于11月29日至12月10日在墨西哥坎昆举行。继去年哥本哈根会议未能达成具有法律约束力的协议之后,有些缔约方对《公约》框架下的气候谈判机制产生疑虑。因此,坎昆会议是这一谈判进程中的一次重要会议。

  由中国政府承办的《联合国气候变化框架公约》“长期合作行动特设工作组”第12次会议及《京都议定书》“附件一缔约方进一步承诺特设工作组”第14次会议,于10月4日~9日在天津举行。这是今年举行的第四轮联合国气候谈判会议,也是坎昆会议前的最后一轮联合国气候谈判,来自各缔约方和非政府组织3000多人参加了会议。

  6天时间的600余场谈判,没有换来外界期待的某种协议,但联合国和承办方中国均认为会议“达到预期效果”。然而,从会议进程看,全球气候谈判似乎注定要坎坷前行。

  一方面,人们再次听到了美国等发达国家的指责声:谈判“进展有限”,令人失望;另一方面,人们又一次感受到来自另一个世界的不满:发达国家不但避谈自身减排目标等实质内容,而且要求发展中国家做得更多。

  一位长期跟踪气候谈判的人士指出,发达国家尤其是美国自身在谈判中无新“牌”可打,因此现在改而采取以攻为守的谈判策略,对中国和其他发展中国家提出极其无理的要求,目的是让它们被动辩护,甚至给国际社会留下消极作为的坏印象。

  发达国家“恶人先告状”

  “天津会议不是一个需要拿出结果的会议,它只是整个联合国气候谈判的一个组成部分。”天津谈判会议中国代表团团长苏伟如是说。

  《公约》秘书处执行秘书克里斯蒂娜·菲格雷斯指出,天津会议只是今年年底前墨西哥坎昆会议的最后一次准备会议,主要为坎昆会议设定议程。

  菲格雷斯表示,谈判各方在天津会议上取得进展,目前各方距在年底坎昆会议达成一揽子结构清晰的决议更近了一步。

  天津会议取得的进展主要在于气候资金、森林保护和能力建设等方面。比如,各方已经“非常接近于”同意设立一个气候基金。但对资金的来源等实质性问题,依然是一个有些遥远的话题。

  天津会议虽然在形式上取得了成功,但没能弥合先前各方存在的主要分歧。

  美国谈判代表团团长乔纳森·潘兴承认,美国在联合国气候变化谈判中与发展中国家分歧依然很大。他称,美国在谈判进程中,对发展中国家的分类、减排援助资金规模、减排援助资金监督机制以及《联合国气候变化框架公约》谈判机制等诸多方面,与包括中国和印度等国在内的发展中国家存在很大分歧,同时他要求发展中国家承担更多减排义务。

  与会发展中国家再次要求发达国家提高减排力度。发展中国家代表普遍指责部分发达国家抛弃《京都议定书》的企图,指出这份法律协议在2012年第一承诺期到期后依然继续有效,发达国家应该作出强有力的减排承诺。

  “南方中心”执行主任许国平说:“大会并没有在实质问题上取得进展。”以美国为代表的一些发达国家抛弃或全面修改《京都议定书》的企图越来越明显。

  一个明显的例子是,对《京都议定书》第二承诺期(从2013年开始)的核心问题——减排数字,日本等发达国家明确拒绝讨论,而要把有限的时间用于谈判所谓的法律问题。

  美国自然资源保护委员会国际气候政策项目主任杰克·施密特说:“代表们偏好谈程序,而避谈需要达成一致的实质性问题。每当我们在谈判中为程序问题争论不休的时候,这实际上是个不好的信号。这意味着一些国家试图找借口来阻挠在某些特定议题上达成共识。”

  中国、巴西、印度、玻利维亚和非洲国家对偏离核心问题的讨论予以明确拒绝。然而,很快就有声音传出:中国等发展中国家阻挠谈判进程。

  苏伟将这种声音比喻成“恶人先告状”。他说,现在,发达国家想摆脱《京都议定书》,甚至想废掉它。但他们觉得,如果一下子废掉《京都议定书》,在形象上不好看,就变换另外一种策略,想全面修改《京都议定书》的内容,这是在现有谈判基础上的一种倒退,这是想改变《京都议定书》授权和谈判的方向,是违反“巴厘路线图”的。

  非政府组织“第三世界网络”9日发表声明说,现在越来越清楚的是,许多发达国家想跟着美国从《京都议定书》这条船上跳到《公约》那条船上,逃脱强制减排义务。而“地球之友”的声明题目就是:“富裕国家立场倒退。”

  国家发展和改革委员会副主任解振华认为,联合国气候变化谈判最大的障碍是各方缺乏互信,谈判要取得实质进展,需要各国都有强烈的政治意愿,并把政治意愿变成实际行动,在行动中建立互信。

  他说,建立互信的第一件事,就是发达国家尽快落实快速启动资金,以帮助发展中国家应对气候变化。“如果连已经承诺了的都不能落实,怎么能建立互信呢?”他反问道。

  “另外,已经基本上取得共识的问题,比如技术转让问题、森林问题、帮助发展中国家提高适应能力等,也要付诸实施,”解振华说,“只要有行动,就可以建立互信,就能推动谈判进程,尽早达成有法律效力的协议”。

  菲格雷斯说,气候变化是全人类共同面临的问题,世界各国在谈判中应超越本国国家利益,求同存异,共同寻求符合人类长远利益的解决方案。

  苏伟也忠告各方抛弃过去那种“你不动、我不动”“你退一大步、我退一小步”的谈判观念,“在严峻的气候变化问题面前,这种思维显然行不通,已经过时了。”

  发展中国家总体目标一致

  又各有不同诉求

  天津会议上,发展中国家再次团结在一起,指责部分发达国家抛弃《京都议定书》的企图,指出这份法律协议在2012年第一承诺期到期后依然继续有效,发达国家应该作出强有力的减排承诺。

  有分析人士指出,在反对发达国家的立场以及要求发达国家提供技术、资金、发展项目援助等方面,发展中国家的态度是一致的。但各国情况错综复杂,差异也很大,各国又有自身的不同诉求。

  大体上,发展中国家可分为四类,第一类是排放量大的发展中国家,它们主张发达国家应当为其在过去发展过程中所排放的温室气体负责,即应承担历史责任,承担更多减排义务;

  第二类是发展中的小国,主要是太平洋岛国,还有东南亚国家,它们的污染排放问题有的不太严重,但强调它们是气候变化的受害者,海平面上升要淹没其岛屿,暴雨、台风、冰川融化引发洪水泛滥等对他们造成很大破坏,因此希望得到资金、技术和发展项目等援助;

  第三类是森林覆盖面积较大的发展中国家,特别是拉美国家,它们面临破坏森林的指责,竭力为自己争取权利;

  第四类是少数发展中国家,主要是一些中东国家,它们出于对发达国家不满等政治原因,试图借气候谈判平台,抨击发达国家,而对环境问题并不是特别关注。

  发达国家“胡萝卜”居心叵测

  值得注意的是,在天津会议上,一些发达国家试图故伎重演,采取哥本哈根会议时运用过的“区别对待”手段挑拨发展中国家关系,造成发展中国家阵营分化。

  美国等发达国家在会上多次抛出“参与国太多阻碍谈判进程”言论,企图剥夺一些发展中国家谈判资格,这在一些发展中国家造成不安。

  美国谈判代表团团长潘兴在一个新闻发布会指责“谈判中参与国家太多,造成谈判进程缓慢”。他还表示,要将中国、印度等经济发展较好的发展中国家与其他发展中国家区分开来。欧盟委员会气候行动的一名负责人也说,联合国气候公约框架下的谈判各方意见太多,很难达成一个令各方都满意的协议,以后没有必要再举行了,可以寻找其他的办法。

  也门代表贾法尔·阿里接受采访时说,去年哥本哈根会议失败,未能达成具有法律约束力的协议,原因之一就是发达国家采取了一些行动,其中有些幕后交易,造成了发展中国家分裂。

  一些代表认为,“哥本哈根协议”同意设立一个“快速启动资金”机制,发达国家承诺在今后三年内每年向发展中国家提供300亿美元援助,帮助应对气候变化威胁。这个“胡萝卜”一抛出,对许多贫穷的发展中国家,还是很有吸引力的。

  但是,如何分配这笔援助资金,是通过双边交易提供,还是通过多边或《公约》机制渠道提供,并没有明确说明。但发达国家的态度是,发展中国家要区别对待,中国等有一定经济实力的发展中国家不仅不能得到这些援助,而且还要承担更多义务。

  天津会议上,欧盟代表也在新闻发布会上表示,欧盟在今后三年内每年将提供24亿欧元(合33亿美元)援助给发展中国家,帮助应对气候变化威胁。但这些资金从何而来,到何处去,没有透露。一些发展中国家代表对此表示不满,也遭到一些媒体的质问。

  阿里表示,发达国家的援助资金无异于一根“胡萝卜”,是发达国家分裂发展中国家一个很好的手段。发达国家希望通过双边和多边的交易提供这些援助,来达到其目的,甚至想拉拢一些发展中国家脱离《公约》谈判机制,另起炉灶。

  有代表认为,如果中国、印度等“基础四国”参与到援助资金的分配而使谈判进程受阻,将为发达国家拖延谈判提供借口,发达国家甚至会将谈判失败责任嫁祸于中国等“基础四国”。

  坎昆会议期待“平衡”结果?

  哥本哈根会议未能达成有法律约束力的协议后,很多人曾把希望放在坎昆会议。但现在看来,希望可能要放在明年的南非会议甚至更后。而在坎昆会议上,各方最有可能达成的是一个“平衡的”结果。

  正如菲格雷斯在天津会议开幕式上所言:“在细节上,它或许并不具体,但在范围上,它必须全面。”

  然而,到底什么是“平衡”?它应该包括哪些内容?这又成了新的问题。由非政府组织所编撰的会议简报ECO抱怨:“ECO感到很困惑,因为‘平衡’这个词在天津会议的大厅里已经非常流行,但似乎对其定义众说纷纭,意见不一。”

  从某种角度说,“平衡”成了各方拿来包装自己观点的最新外衣。比如,在美国的眼中,“平衡”即中国等主要发展中国家要加强应对气候变化行动力度,并接受国际监督。而发展中国家的“平衡”则指《公约》和《京都议定书》双轨谈判的平衡。很明显,美国等发达国家与发展中国家对“平衡”的理解差距很大。

  也正因此,世界资源研究所中国区首席代表邹骥说,坎昆会议上能否达成平衡的协议,现在非常不确定。“比如美国,它要求你把自愿减排目标变成一个具有约束力的目标,它认为这是平衡。你认为这是平衡吗?”

(《瞭望》新闻周刊)

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[责任编辑:suesue]
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