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张曙光:阻碍十二五规划实现的体制弊端

2010年10月27日15:39财经网我要评论(0)
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  ——天则所第3季度宏观经济分析之四

  张曙光 张弛/文

  “十二五”是中国1949年以来第三个30年的起点。第一个30年虽然取得了不少成绩,但却走了很大一段弯路,几乎陷入“贫困陷阱”。第二个30年校正了方向,走上了市场化的道路,中国的面貌发生了巨大的变化,到目前,经济总量世界第二,人均GDP超过4000美元,但也发生了较大的扭曲。10月15日闭幕的中共17届五中全会通过了十二五规划建议,揭开了第三个30年的序幕。全会认为,“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济增长方式的攻坚时期。为了实现加快转变经济发展方式,全会提出了未来五年的五个坚持,即“要坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向,坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑,坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点,坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为转变经济发展方式的重要着力点,坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力”。应当说,这些表述和提法是相当正确的,它为未来五年的发展和工作指明了方向。据此通过的十二五规划建议虽然尚未公布,但从透露出来的信息来看,也是相当完整和先进的。对此,没有什么人会提出质疑。

  制定发展规划固然重要,因为它能指示前进方向,描绘未来前景,具有巨大的动员和组织作用。但是,规划终究是写在纸上的东西,不能实施或者基本上不能实施,也许不如不去制定。因此,规划的关键在于如何落实和实施。从这一点来看,我们的工作做得还很不够。因为经验表明,我们很多工作的目标往往很好,但我们的手段往往很差,有的甚至与目标相悖。因而才出现了那句尽人皆知的顺口溜:规划,规划,墙上挂挂。

  经济增长速度与转变经济发展方式的关系

  把经济结构战略性调整作为主攻方向,带来的第一个问题就是对经济增长速度的安排问题。近几年的政府工作报告提出的当年的经济增长目标是8%,但实施结果,都大大超过,从2000-2008年,年平均增长率为10.2%,今年前三个季度的增长率为10.6%,就是受金融危机冲击的2009年,GDP增长率也达到8.7%。至于各个省市区的经济增长率,又大大高于国家统计局公布的数据。这种单纯追求经济增长速度的作法就成为传统经济发展方式的核心,也正因为过快的增长速度才造成了经济结构的失衡。因此,要加快转变经济增长方式,调整经济结构,首先就要把过高的增长速度降下来。那么,现在的问题是,过高的速度能降下来吗?多少是合理的区间?如何降到合理的区间?

  “十二五”期间,出口减速、城市化速度趋缓,房地产需求减速、劳动力增长减速,生产率增速下降,利率水平上升,经济增长潜力下降是不可避免的事实。合理的增长区间肯定不是现在的10%,也不是9%,而是在8%以下,甚至是6-7%。那么,我们能接受这样的增长率吗?退一步讲,即使中央政府能够接受这样的增长率?地方政府能接受吗?在现在的体制条件下,即使“十二五”期间,政府把增长目标定在7-7.5%,根据历年的经验,实际的结果是9-9.5%,而各个省市区的数字肯定在10%以上。这样一来,发展方式如何转变,经济结构如何调整?要知道,我们这种政府主导的市场经济,这种中央治官地方治民的治理方式,大干快上非常容易,一声令下,一拥而上,去年4万亿刺激经济就是证明。但要退要下,难亦哉!这是理性选择,不是党性能够解决的问题。谁先退先下肯定谁吃亏。问题在于,在现行体制框架内,我们既没有决心、也找不到办法解决这样的问题。因为,这是一个没有内在约束的体制,而外在的约束只有上级拿着的乌纱帽。房地产调控最后要来个行政首长问责才能实施,其道理也在这里。国内储蓄率奇高,资金过剩,各个地方还要千方百计地竟相引进外资,经贸部也将此为政绩。

  既然没有内在的经济约束,而只有外在的行政约束,既然是快易慢难,那么,剩下的办法就是奖慢罚快。这显然是荒谬的。看来最根本的还是如何解决政府在经济生活中的主导和控制权问题。

  落实十二五规划的三大突破口问题

  有人根据全会精神,提出落实十二五发展规划有三大突破口。一曰改善民生,二曰城市化,三曰节能减排。不论怎么概括,这三个问题的确是十二五规划的中心和关键。

  先看改善民生。在十二五规划中,我们把强国富民改成富民强国,这种次序上的颠倒和改变是正确的。因为,强国和富民没有必然的联系,强国不一定能够富民。此前我们走的是强国的路子,国强而民不富。但是用词上的颠倒容易,而观念和做法上的转变却不易。强国富民的路子具有很大的思维惯性、机制惯性和利益惯性,并且有政府的管理行为作保证。其转变不是发几个文件做到的。

  改善民生这包括两个方面,一是增加居民收入,二是改善公共服务。全会提出要调整收入分配关系,努力提高居民收入在国民收入中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重。这是正确的。但这是结果,关键在于办法。

  首先,劳动市场已经形成,劳动报酬既与劳动力的供求有关,也是劳资双方交易谈判的结果,政府能做的是按照《劳动法》的规定,支持成立代表工人利益的工会组织,监督企业改善工厂的劳动条件,促进集体工资协商等。这几条做得怎么样呢?我们很多企业的工会并不代表工人利益,而是代表政府利益或者企业利益,而工人自发成立的工会组织,政府又不允许,因而处于非法状态。为什么不能让几个工人组织同时存在?很多工厂的劳动条件的确很差,我们那么多的政府官员,《资本论》中有很多工厂卫生员的报告,我们至今没有见过一件像样的报告,以至像富士康那样,居然一连十三跳,到现在我们也没有看到官方的一个调查和说明。难道这也是工厂内部的事情,政府没有必要插手?我们可以给学校派警察,而没有力量给工厂派调查员。劳动部门力推工资协商谈判,如果不允许工人自发的工会组织成立,对此不可寄予过多的希望。

  其次,国民收入再分配是政府可以操控的,这也可以从收入和支出两个方面着手。近几年来,政府加大了转移支付的力度,增加了扶贫、救灾等的支出,建立了最低生活保障线制度。这是必要的,也是正确的,“十二五”还需加强。问题在于在没有监督和制衡的条件下,这些资金的使用效果。政府把这些资金层层下拨,层层扒皮,到了真正需要的底层,所剩无几,甚至有些捐款的用作也不知去向。为什么不可以试验一下两腿走路,既由政府机构来运用,也让民间机构来实施,让它们相互监督,相互竞争。从收入方面来看,前述税务局长还要提高宏观税负,政府还要分得更多,怎么提高居民收入在国民收入中的比重呢?那只有一个办法,就是减少企业收入。在中央国有企业狂飙突进、大肆扩张、垄断强化的情况下,这可能吗?

  再次,调整收入分配关系,行政手段是有限的,还需要利用市场机制。在汇率扭曲的情况下,我们只能眼睁睁看着大量财富向国外转移,而换回来的是一大堆绿纸片(美元),而由于外汇储备的大量积累,中国也陷入了“美元陷阱”,成为美国人的“人质”,也只能看着外汇资产的白白损失。在利率扭曲的情况下,一方面负利率实际上是对老百性的剥夺,另一方面低成本的资金大量注入大型企业,特别是垄断国企。这与调整收入分配关系是背道而驰的。

  最后,讨论一下公共服务的问题。大家都在讲公共服务均等化。但是问题的关键是怎么均等化。应当肯定,在这方面的确有一些前进,减免学杂费,让一部分农民工子女进入城市正规学校,部分城市社会保障能够转移和接续。但是,这方面的差距实在太大,在城乡分割、城市内部正规部门和非正规部门、原住民和新进入者分割的情况下,实行的还是差别化,而非均等化。到现在连个户籍制度都取消不了,进城农民工的保障性住房问题居然不在政府保障性住房的需求之列。因此,与其高喊均等化,不如实实在在地做几件事情。

  再看城市化。中国城市化的速度的确不慢,去年的城市化率达到了46.6%,中国城市的市容市貌也发生了根本的变化。但是,中国的城市化是一个半拉子城市化,据中国发展基金会发布的《中国发展报告2010:促进人的发展的中国新型城市化战略》,现有城市化率统计口径包括了1.45亿在城市生活6个月以上但没有享受到和城市居民等同公共福利和政治权利待遇的农民工,也包括约1.4亿在镇区生活但从事农业的农业户籍人口,这些并没有转变身份的人口约占城镇总人口的一半。于是产生了留守儿童、打工者子弟学校、新的夫妻两地分居、多人租屋、春运高潮之类社会问题。不仅如此,我们的城市化发展也是失衡的,城市面积的扩展速度快于城市人口的增加,而城市人口的增加又快于城市生活的提升。从2000-2008年,城市人口以年均2.5%的速度增长,城市建成区的面积则以6.7%的速度扩大,而城市的政治生活、社会生活和文化生活仍然保留着某些计划经济时代的特色,单调、呆滞、缺乏创新。城市群和城市带等城市形态的问题固然重要,但问题是解决上述城市化的扭曲问题更为迫切。

  城市化说到底是农民的市民化,一方面要解决进城农民的落地问题,另一方面要解决离乡农民的土地问题。前者主要是进城农民的福利保障问题,包括保障性住房的问题,如果国家把进城农民工的住房问题作为保障性住房需求的一个组成部分,按照进城落户农民工的数量给予各个城市核定土地利用指标,并通过转移支付给予财政补贴,那么,就可以校正这种城乡分割和歧视农民的政策。后者一些地方也正在进行探索,主要办法是城乡统筹、(建设用地)指标交易和土地换社保。应当肯定,有交易比没有交易好,尽管这种交易不是真正的市场行为,用财产权利交换身份权利在理论上说不通,在现实中则可以进行,这也可能是渐进改革和逐步转型中难以避免的现象。但现行办法存在着很多弊端,需要进一步改进。就以指标交易而论,这也是改革中的一个创造,我们曾经通过外汇额度交易和卷烟指标交易实现了外汇并轨和卷烟生产的合理配置,前者实际上是一种市场交易,后者实际上是一种配额交易,而建设用地指标交易则是用配额交易方式完成的市场交易。因为,出卖建设用地指标的是远郊农民,而需要用地指标的实际上是近郊农民,现在是买卖双方不见面,不发生交易关系,而是远郊农民把指标卖给城市政府,政府再把指标卖给开发商,开发商再去郊区卖地。这种交易基本上是暗箱操作,农民既不知道指标的价格,也不能参与价格的议定。进一步的发展是如何让其公开、透明,逐步走向市场交易。

  最后,讨论一下减排和低碳的问题。减排和低碳已经成为一股世界潮流,也成为未来发展必须占领的一块高地,同时也是后发国家弯道超车的一个机遇。在这一问题上,我们一方面要与发达国家讨价还价,争取我们的利益,另一方面要做好我们自己的工作,这也是最重要的事情。

  近几年来,我们在这方面做了不少工作,取得了不少成绩,如,最近减少和取消了钢铁等产品的出口退税,推行阶梯电价,限制高能耗产业发展,对新能源汽车提供补贴等,单位GDP能耗减少,今年3季度6大高能耗工业的增速减缓了3/5。但这是一个非常广泛的领域,也是一件非常具体和实际的工作,政府的任务不仅要做出规划,而且要执行好政策,进而把社会的力量都集中这个方向上来。这方面的政策既包括一些限制政策,也包括一些鼓励政策。就以住房建设而论,据有关资料,住房能耗约占全部能耗的30%左右,我们又处在一个住房建设的高潮中,是节能降耗的一个重要方面。这方面的节能技术和节能材料也没有多少困难,只要我们制定出相应的标准规范,并严格加以实施,禁止高能耗的住房建设,奖励低能耗的住房建设,不仅可以改善我们的住房条件,而且可以推进资源节约型和环境友好型社会建设,还可以提升我们的生活质量。

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