腾讯新闻腾讯新闻 > 绿色频道 > 低碳生活 > 正文

生态补偿机制难产 流域补偿问题矛盾最集中

2010年06月07日11:44《财经》杂志赵一海我要评论(0)
字号:T|T

在“十一五”规划最后一年,国家层面的生态补偿立法终于启幕。2010年4月19日,国家发改委副主任杜鹰主持会议,宣布《生态补偿条例》(下称“《条例》”)起草项目启动。

此时距离“建立生态补偿机制”进入国家重要议事日程已有5年时间——早在2005年3月召开的全国人民代表大会上,就曾明确提出“国家要建立生态环境保护和建设补偿机制”。

据起草专家咨询委员会委员常纪文教授介绍,《条例》将明确实施生态环境补偿的基本原则、主要领域、补偿办法,确定相关利益主体之间的权利义务和保障措施,并以此为依据,进一步细化流域、森林、草原、矿产资源等各领域的实施细则。

其中,流域补偿问题历来是矛盾最集中之处。可堪佐证的是,已有的地方立法实践,均以“健全流域上下游生态补偿机制”为目标。据常纪文统计,已有八个省份出台相关规定。

但地方立法囿于效力,跨省流域生态补偿问题始终纠葛不断。

此次《条例》的起草工作由国家发改委西部开发司牵头,恰对应之前关于“东部补偿西部”的猜想。

西部地区是中国重要的生态屏障区和水源涵养地,其生态环境的质量直接关系到中下游及全国广大区域。但“在承担国家生态安全的同时,西部的发展机会不可避免地丧失”,国务院发展研究中心一区域经济学研究者如是说。

以地处金沙江流域的云南省丽江市为例,1998年,长江洪灾爆发,这被认为与上游水土保持不力有关。中央随即对长江上游全面实施天然林保护工程。当年8月,丽江市停止天然林采伐。所有森工企业及造纸企业一次性关闭,1万多名职工面临下岗。曾经占该地区生产总值四分之一的林工产业彻底退出,丽江地方财政锐减。

金沙江流域由于全面实施天然林保护工程,包括滇西北、川西南在内的许多地区迄今仍处于“富饶的贫困地区”的尴尬境地。

云南行政学院李晓冰副教授撰文称,长江中下游经济发达地区免费搭车享受金沙江流域贫困地区提供的生态保护服务,上游贫困地区则财政困难,甚至背负巨额赤字,却得不到必要补偿。

处于南水北调中线水源涵养区的陕南地区情况也类似:2000年以来,当地林地覆盖率提高了近5个百分点,年均输出2类以上优质淡水251亿立方米,但同期人均财政收入从占全省数据的三分之一降到十分之一。2007年全国“两会”期间,三位市委书记联名上书,建议中央设立水源补偿机制。

一个被广泛提及的数据是,仅陕南安康和汉中两市,自1999年以来因水源地水质保护而关闭的企业,以及调整产业结构所减少的工业总产值就高达7亿多元,减少就业岗位近1.5万个。在南水北调工程实施六年后,陕南于2008年底才获得了第一笔南水北调生态补偿财政转移支付,共计10.9亿元。

需要进行生态补偿没有太多争议。问题是,谁来补偿?

中国政法大学曹明德教授说,本来,根据“谁受益,谁补偿”的原则,受水区应成为生态补偿资金的主要来源,但现实中很难实施。目前为止,前述“富饶的贫困地区”除求助中央财政支持,并无其他获得补偿的手段。

自1994年实施分税制以来,财政转移支付成为中央平衡地方发展和补偿的重要途径;但生态补偿并未成为财政转移支付的重点,不在当前中国财政转移支付的10个最重要因素(如经济发展程度,都市化程度,少数民族人口比例等)之列。2000年-2009年,得到中央财政补助最多的是广东、上海、江苏、辽宁等相对发达省份。

这导致中央财政对生态保护地的支持时常处于额度不足的窘境。已上升至中央生态补偿机制试点的青海省三江源自然保护区,便受困于此。

2005年1月,国务院第79次常务会议批准《青海省三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》,规划确定国家投资75亿元用于这一地区的生态保护建设。从2005年到2010年,年均投入15亿元,相当于每平方公里每年生态建设与保护投资额仅1万元左右。

但由于三江源地区面积大,生态环境脆弱,生态建设与管护成本高,这样的投资规模和期限难以满足生态环境建设与保护的需要。

“涉及到区域之间的生态补偿问题尚待突破。地方利益保护掺杂其中,利益相关方的责任难以界定。”常纪文告诉《财经》记者。在国家上位法缺失的前提下,省际间仅靠部委意见建立协商机制,始终存有障碍。

而诸如获得税收优惠、扶贫援助和跨地区的经济合作政策,甚至基于生态服务的市场交易手段,也仅限于远期构想。

据《财经》记者了解,5月13日,《条例》起草工作小组召开了第一次会议,这被看做是法律程序全面启动的标志。该次会议已对北京大学、清华大学联合草拟的《条例》草案框架进行细致修改,并讨论了生态补偿的定义、范围、方式、资金来源,以及生态补偿项目的申报与后期评估等。

但目前在生态补偿范围、资金来源等方面还存在争议。

据常纪文介绍,《条例》将以区域补偿作为重点,“不该过度依赖中央财政”。倚重中央财政的做法,被认为违背生态补偿的原则。“生态补偿应该是有赔有偿的概念,中央财政转移支付,应该称为‘生态补助’更为恰当。”一环境法学专家说。

多位环境法学者均表示,由于所涉利益关系复杂,《条例》的出台过程势必曲折。环境法专家、来自中国政法大学的王灿发教授说,11个部委参与,这是中国环境立法史上罕有的情况;但目前可预期的是,待该草案最终形成并上报国务院通过,至少需要3年时间。而在这漫长的等待中,流域生态补偿困局仍将延续。

资料

作为中国最大的淡水湖泊,鄱阳湖目前已是长江中下游仅存的两个通江湖泊之一,在调节长江径流、维护生态平衡、保持生物多样性等方面举足轻重。

该地区自20世纪80年代以来,先后建立了两个国家级自然保护区和六处候鸟与水生生物自然保护区,有效保护当地湿地生态系统,为50余万候鸟及大量水生生物提供了栖息地。

鄱阳湖湿地是濒临灭绝鸟类——白鹤的惟一栖息地,全球没有别处适宜其生长。另外,有350头-500头长江江豚(约占整个长江种群的三分之一)往来于鄱阳湖。环境的改变将增加其灭绝的风险。

中国政府于1992年签署《湿地公约》,鄱阳湖自然保护区被列为重要国际湿地。根据《湿地公约》的规定,任何国家因任何原因对国际重要湿地已经或即将造成重大负面影响的,必须立即报告《湿地公约》秘书处和其他缔约国,并马上采取措施排除负面影响,否则该国际重要湿地将被列入蒙特勒记录(即所谓的“黑名单”),无条件接受国际社会的检查。

在公约之下,维持湿地的原生态特征是不争的条件。国际湿地组织今年年初已派人来鄱阳湖考察,并表示之后将提出一个书面意见。

(本文见《财经》杂志)

[责任编辑:suesue]
登录 (请登录发言,并遵守相关规定)
如果你对新闻频道有任何意见或建议,请到交流平台反馈。到微博反馈

企业服务

推广信息