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“信访综合症”背后的潜规则

2010年05月18日12:05人民网我要评论(0)
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[导读]“闹访”具有一定的合理性与必然性。因而,各级政府官员要以平常心来对待“闹访”者,既要有理有节地息诉罢访,又要依法合规地解决各种社会利益问题。

“闹访”特点与官民博弈

作者:李军鹏

“闹访”困局待解

编者引言:从近期一些地方处理“闹访”事件来看,“闹访”已经陷入了一个困局——“闹访”者,往往要付出极高的精神和物质成本;而同时,“闹访”,也成为了悬在某些地方政府官员头上的达摩克利斯之剑。“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决”,这种潜在的错误的思想认识致使“闹访”者和地方政府两败俱伤。究竟该如何看待“闹访”现象,这种现象深层次的原因何在,如何化解,值得深思。我们约请了两位知名专家对此进行了深度剖析。

“闹访”的特点

近年来,我国“闹访”事件不断增多,日益成为一种突出的社会现象。从各种“闹访”事件来看,大体有三个主要特点:

“闹访”的核心是利益诉求。“闹访”者相对于各级机关而言,是弱势的个体。为了意见有人听、案件有人理、利益有人公正裁决,一些上访者信奉“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的信条,把越级上访和闹访作为“有效的”方式,甚至不惜制造事端,给政府部门制造压力。“闹访”暴露出了当前群众利益诉求渠道不畅通、利益协调与解决机制不完善的突出问题。

“闹访”者的主要目的是获得利益表象背后的公正,即法律公正或社会公正。透过一些“闹访”者看似极端的利益诉求,发现其背后总有一种追求公正的愿望,或者说,是为了“出一口气”。就涉法涉诉“闹访”而言,有的“闹访”案件几级法院都审理驳回,当事人还要申诉;有的经过几级审判、监督程序,当事人还是不服法院判决,个人要求与判决结果差别依然很大。除了司法公信力不足的原因外,主要原因是“闹访”者认为没有获得公正。从根源上来说,很多“闹访”源出于政府部门工作不当,或不依法行政,或损害群众利益而不给予合理补偿,致使矛盾升级复杂化;问题发生后,又以“请示”来回避、以“报告”来敷衍、以“研究”来推诿,使矛盾失去了最佳的解决时机,导致一些上访者产生了“公正”难求的印象。当然,也有极个别“闹访”者试图获得正义之外的非正当利益,不是追求一般利益,而是在追求利益的最大化,试图突破正义的底线与法律的底线,这是我们需要区别对待的。

“闹访”的方式具有极端性。应该说,绝大多数“闹访者”的利益诉求具有一定的合理性。但在长期上访得不到合理解决和满意答复的情况下,一些上访者开始思想过激,采取了一些极端的方式,甚至有人“闹洋访”、“告洋状”。正是因为“闹访”方式的极端性,导致了它的破坏性较大、处理起来成本较高,这也成为了一些人诟病信访制度的主要理由。

“闹访”反映了中国当代官民关系的深刻嬗变

从“闹访”的种种事例来看,我国的官民关系正在发生深刻转变。官民关系已经从单纯的“管理者”与“被管理者”的关系逐步走向了平等法律主体间的利益博弈关系,且这是一个不可逆的社会政治进程。

“闹访”依然是在人民内部矛盾框架内的官民博弈。我国人民民主政权的合法性基础是十分巩固的,我国各级政府的权力来源于人民、属于人民、为了人民。个别公民敢于“闹访”,正表明在人民内部矛盾的框架中,我国人民民主的政权具有很强的政治合法性。也只有在人民民主政权的制度框架之下,才有解决各种“闹访”事件的强大政治力量。

“闹访”是行政管理权力与公民权利的面对面的利益博弈。长期以来,我国逐渐形成了政府主导发展的格局,政府在各种社会利益分配与协调中的作用越来越突出,使政府从本应具有的“公共管理者”、“公共裁决者”的地位弱化,直接站在了利益冲突与博弈的前沿。“闹访”表明,在我国国家权力运作过程中,行政权力承担着越来越大的社会压力,而立法权力与司法权力的作用发挥不够、基层自治组织的作用发挥不够。

“闹访”表明社会利益分配已经成为官民关系的焦点。在各种“闹访”事件产生的原因中,行政行为与群众个体利益的矛盾是一个重要原因,如涉及拆迁的“闹访”事件中,政府的规划权对土地利益的群体性分配是一个重要原因。政府的职能主要是两个方面,一个是社会规制与规划,主要体现为对社会利益的限制、制约与重新分配;一个是公共服务,主要体现为授益行政,即对公民提供的各种福利与服务。授益行政显然是很受公民欢迎的。但规划行政运用不当,或吸纳民意不周,就会带来很多隐患。例如,城市规划的变更导致对公民住房的强拆,在公共补偿不到位或没有达成共识的情况下,往往导致上访甚至“闹访”。

“闹访”表明法律权威尚未确立,社会公正与法律公正的实现过程还很漫长。由于法律权威不为社会公众所信服,大量应当通过诉讼、仲裁、复议等途径处理的争议、纠纷,纷纷涌入信访渠道;而在众多涉法涉诉案件中,信访部门对司法机关的影响力有限。只有同级人大及其常委会才有权依照法定程序对司法进行监督,法院不可能凭信访部门的意见和领导的批示立案、再审。“闹访”问题的彻底解决,需要树立法律的权威,建立一个法律公正与社会公正得以充分实现的法治社会。

地方政府官员应对“闹访”的三种方式

从目前一些地方政府官员应对“闹访”的措施来看,大体可分为三种类型的做法:一种是“妥协让步型”;一种是“错误应对型”;一种是“根本解决型”。显然,“根本解决型”是正确方法。

“妥协让步型”。一些地方官员对待一些接访成本大大超过其诉求要求的闹访者,无奈之下做出一些妥协让步。如有些信访人反映拆迁补助的问题不属实,但其身为下岗工人,家庭生活困难,政府部门从关爱、关心的角度出发,在政策范围内为其解决一些实际困难,将其家庭纳入低保范围,等等。对极个别恶意上访者,有的地方政府一味妥协,不去从根本上解决问题,而是任其发展;少数部门和人员存在息事宁人的思想,认为只要是不违反大原则,对上访群众提出的一些无理要求也随意迁就,使其愈演愈烈。

“错误应对型”。一些地方政府官员在上级下达的信访工作目标考核及上访情况排名考核的紧箍咒下,使出“昏招”。有的采用“拦访”或“截访”的办法,派出官员好言劝回上访人,陪吃陪住地贴身陪伴,或采用强制手段将上访人接回。有些地方使出一些非常手段,如给缠访、闹访人办学习班,有的甚至将闹访人以“精神病”为由送进“精神病院”,引起社会广泛诟病。

“根本解决型”。一些地方政府通过实行领导包案、机关下访的方式,尽可能地协商解决“闹访”问题,最终使争议双方当事人达成和解协议;一些地方政府在处理信访问题时越来越积极主动,越来越人性化,例如,在拆迁中采取“征询制”和“数砖头”的动迁新机制,不得到95%以上的相关群众的同意不拆迁;一些地方充分发挥群众在解决信访难题中的作用,对无理闹访的“老信访”,组织“群众信访群众评”或“信访听证会”,效果奇佳。一些地方政府拿起了法律武器,酌情对无理闹访的极个别人进行依法处置,如依《治安管理处罚条例》给予行政处罚等等。

从现代化与城市化必然伴随着各种社会运动与社会纠纷产生的普遍规律来看,“闹访”具有一定的合理性与必然性。因而,各级政府官员要以平常心来对待“闹访”者,既要有理有节地息诉罢访,又要依法合规地解决各种社会利益问题。(作者为国家行政学院教授)


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