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九三学社:建立地方政府债务约束机制

2010年03月13日10:15中国经济网苏琳我要评论(0)
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日前,九三学社界别及部分委员联名向全国政协十一届三次会议提交了《关于警惕地方政府融资平台债务风险,建立地方政府债务约束机制的建议》的提案。

九三学社界别及部分委员认为,近年来地方政府通过设立各种类型的融资平台,以政府资产作为抵押,财政收入作为还款来源,向银行贷款获取建设资金,使得地方政府融资平台过度负债的现象日益严重。特别是在本轮经济刺激过程中,地方政府通过融资平台大规模举债,使得一些地方的债务率远远超过了风险控制警戒范围,地方政府债务风险问题再次凸显出来。从2008年底以来,地方政府依托原有的投资公司打造统一的新型投融资平台,使得地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势,据初步统计,截至2009年8月,全国共有3000家以上的各级政府投融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。全国各级地方政府的投融资平台的负债(融资)规模从2008年初的1万多亿元,迅速上升到2009年中的5万亿元以上,其中,地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资占比约为20%左右,其余主要来自于银行贷款。

地方政府融资平台所导致的风险隐忧主要变现为两个方面:

1.规模过大,超出政府实际可承受能力。一般而言,地方政府融资平台企业可分成两类,一类是专门投资完全没有经营性收入或有部分的经营性收入,不能完全自负盈亏的建设项目,如城市道路和桥梁,城市广场,公共文化、娱乐、体育设施等。这类公司的投资目的主要是取得社会效益,本身没有自偿能力,必须完全或部分依靠政府财力来偿还银行贷款。另一类公司投资的项目有经营性收入,如开发新区、建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等。这类公司可以自负盈亏,它向银行借款所依据的不是地方政府的财力,而是其投资建设项目的效益。但如果项目选择不当,未来收益无法覆盖其成本,其还贷的压力也必然转移到政府。地方融资平台融资规模过大,必然造成地方政府的债务风险累积。现在全国各地“以小财政撬动大城建”的现象普遍存在,有些地方负债规模呈10倍甚至20倍增长,负债率远远超过风险控制警戒范围。而且,地方政府偿债能力不容乐观。地方政府偿债能力很大程度上依赖于地方经济增长带动财政收入的增加、土地升值、招商引资、房地产开发。但目前对一些地区和城市来说,这些融资项目的相当部分是城市和市政建设,能对经济产生多大的直接效应很难估计。一旦发生偿付困难,只能挖东墙补西墙,或者转移给上级政府乃至中央政府。而且,对于一些基础设施建设,项目建设期长,银行贷款期限也长,必然造成债务负担“届际”之间的转移。

2.信息不对称,银行贷款本身的风险难以控制。首先,政府与银行之间的信息不对称。银行对政府融资平台的信用评价完全取决于本级政府的财力,而不取决于公司本身的还款能力,因此银行更需要了解掌握政府财政收支、财政偿还能力的情况。但由于财政透明度低,贷款银行很难获取全面的信息,如政府财政收支变化、政府融资平台总贷款金额等情况,往往只能凭借一些不完整的资料来做评价。其次,银行之间的信息不对称。一家政府融资平台企业往往和多家银行有业务往来。银行之间的竞争,使得银行之间也缺乏沟通。在多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下,银行无法监控政府融资平台跨银行的资金流向,也无法对项目资本金来源、资本金到位情况以及项目资金的使用情况,甚至是贷款资金的真实用途进行有效监控。有的资金甚至流入股市、楼市。银行贷款的风险要远远大于一般项目贷款风险。特别是由于城市基础设施建设项目投融资规模大,贷款期限普遍较长,风险具有隐蔽性。且这类贷款往往来自多家银行,一旦发生风险,涉及面较广。就政府与融资平台之间的关系而言,两者之间通常存在着一种隐性的担保关系,所以,最终风险的承担归宿到地方政府。在地方政府财力无法承受时,必然演变为社会风险。

因此,必须加快建立地方政府债务约束机制,以防范和控制由地方政府融资平台而引致的地方债务风险。为此,九三学社界别及部分委员建议:

1.建立地方政府融资平台的约束机制。一是限制地方政府的借款规模,严格控制过度融资。通过法律法规的形式限制地方政府的融资总量。融资总量应以本届政府的任期内可支配用于投资建设的财力为限。如确需超过这个限额,则需提交本级人民代表大会审议。同时,授权中央银行以监管者身份控制商业银行对地方政府或地方政府融资平台的贷款。二是规范地方政府行为,从源头上控制地方政府过度融资。要进一步完善地方政府的业绩考核评价,不能简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为地方政府业绩的主要内容。同时,还需要精化地方政府建设项目的管理。对地方社会经济的发展规划要实行严格的审批制度,防止投资决策的随意性,控制一些过度超前的或与规划不一致的项目进行投资建设。

2.有步骤地开放地方政府债券市场。允许有条件的地方政府发行市政债券,为地方政府建设融资打开“正门”,让地方政府直接面对市场,逼迫地方政府规范借贷行为,实现债务硬约束,以控制债务风险。同时,也有利于地方政府完善债务体系,优化债务结构。1998年,为应对亚洲金融危机影响,我国首次通过中央财政发行长期建设国债转贷地方使用。2009年,国务院同意地方发行2000亿元债券,由财政部代理发行,列入省级预算管理。这一做法是对现行预算法法律约束的一个突破。另外,中央政府也已经陆续批准一些地方发行政府政府债券的试点改革。从长期来说,地方债发行的问题必须尽快解决。但是,只有预算法进行修改,真正的地方债才能出台。从这个角度说,要求预算法修改的步伐必须加快。

3.建立地方政府债务的风险管理机制。一是建立完善的地方债务的风险评价指标体系。风险指标体系应该包括:地方财政的收支指标,包括地方财政占GDP的比重、地方财政收支增长弹性、地方财政自给率、法定支出的满足程度、财政赤字情况;债务指标,包括地方债务负担率、债务依存度、地方政府偿债能力、地方政府或有负债规模等;地方政府持有资产状况;预计最低、最高借款需求。二是借鉴国外的做法,建立政府担保项目的风险评估制度。三是建立和完善偿债准备金制度。

4.建立地方政府债务的信息披露制度。政府在每年对人大的报告中,要对包括预算内、预算外资金的收支情况,对外的各种直接融资、间接融资情况以及还本付息和授权执行情况进行说明,接受人大的监督。所有政府债务的信息都应该定期向社会公布,以加强社会对政府债务管理的监督。同时,也为银行评估政府的债务负担率及偿债能力,控制地方政府融资平台过度融资创造基础条件。

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