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哥本哈根:梦想照进现实可能性正越来越小

2009年12月16日23:52法治周末我要评论(0)
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本报记者 李 亮

人们是带着梦想拥往哥本哈根的。未曾想,在童话之城,梦想变作了童话。

至少从进展大半的哥本哈根气候大会来看,梦想照进现实的可能性正在越来越小。

这个梦想属于全球人类——节能减排、控制温度——人们意识到,如果继续反其道行之,地球终将不堪重负。于是,恰逢时机的哥本哈根大会从一出生就绑定有人类的美好愿景,这个希冀还被装进各国参会政要、大小非政府组织、绿色环保人士的公文包里。

从某种意义来说,哥本哈根大会不是一个关于气候变化的会议,而是全人类共同谋求未来出路的生存探讨。

但在观察者眼中,遗憾的是,参会者从公文包中掏出的不只有梦想,还有讨价还价的筹码、自我意志的草案文本、政治集团的幕后交易以及发展中国家的愤怒和小岛国的眼泪。

12月14日,由于不满大会淡化《京都议定书》升级版本的做法,许多非洲国家选择集体退场,并导致大会一度暂停。这如同早前巴塞罗那联合国气候变化谈判的翻版——非洲国家集体退场,以抗议发达国家背离《京都议定书》的责任。

这甚至可以看作是,哥本哈根大会12月7日开幕以来,发展中国家与发达国家意见相左的最激烈爆发。

观察此前的会议进程可以发现,发展中国家坚持《京都议定书》的核心原则,要求发达国家承担历史责任,更多地担负起减排义务,并且对发展中国家提供技术和资金的援助;但发达国家却三缄其口,对于减排额度和资金援助的数额被指欠缺诚意。

双方态度的强硬令大会持续处于争吵、质疑、谩骂的声浪之中,随着18日大会尾声的临近,众多关注者预测,在此次大会中形成一个具有法律效力的文件无异于痴人说梦,或许一份类似政治宣言式的结局才距离现实最近。

猜测还在继续,任何的可能性也在存续,谜底完全揭开还要等到最后两天领导人会议的结束。12月16日,中国国务院总理温家宝乘专机前往哥本哈根,届时,其将在气候峰会上发表重要讲话,阐述中国政府积极应对气候变化和推动气候变化国际合作的立场和主张。

但哥本哈根不断上演的环保游行,以及全世界舆论铺天盖地的轰炸,无不表达了一个共同的希望——脆弱的气候要远离政治,远离只喊不做,它需要一个靠谱的、健全的、符合全人类利益的刚性法律机制来保护。

草案战争

丹麦首相拉斯姆森在开幕式的开场白上坦诚地说:“欢迎来到我们面临政治困难的两周。达成协议就在我们手边。共同努力,我们就会完成必须完成的任务。”

此次的哥本哈根气候大会被称为“人类最后的机会”,从各国人士参会的热情可见人们对此倾注的希望,但正如拉斯姆森所说,各国也充分认识到了“达成协议”的困难。

这次会议是《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次缔约方会议。按照《京都议定书》的协议,其第一承诺期2012年即将到期。探讨第二承诺期(2012年到2020年)应对气候变化的安排是哥本哈根大会的主要议题。

从官方到民间,各界人士都希望大会可以达成一个新的协议。如《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书德博埃尔所说,它必须包括3个方面:发达国家到2020年的中期减排目标;发展中国家根据自身能力采取应对气候变化的行动;发达国家帮助发展中国家适应、减缓气候变化的短期和长期资金和技术支持。 5自巴厘岛会议以来,发展中国家和发达国家就分作了两大阵营,产生的最大分歧也主要集中于上述3个方面。

发展中国家要求发达国家承担历史责任,大幅度削减温室气体的排放,承诺具有法律约束力的温室气体减排目标和时间表,并且为发展中国家提供充足的资金和先进的技术,来帮助其应对气候变化。

在此要求上,发达国家并不肯让步,提出的减排目标距离《京都议定书》的要求还很远,并且其承诺提供的资金援助被指“远远不够”。

人们希望的是,两大阵营的固有分歧将会随着大会谈判的深入而逐渐分解。但大会第一天即在会场出现的“丹麦文本”流言彻底击碎了这个美好的想法。

在会场上私下流传的这份草案以“哥本哈根协议”为副标题,也被称为“丹麦文本”。传言称,这份草案由东道主丹麦牵头,并与一些包括美、英等欧美发达国家协商后的草案文本。

按照“丹麦文本”,《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》确立的原则都将受到挑战,发达国家将承担更少的减排义务,相反的是,发展中国家却要背负更多的责任。

在12月9日举行的新闻发布会上,代表77国集团和中国发言的苏丹外交官卢蒙巴·迪亚平说,这一文件内容是不可接受的,“对发达国家,我要说,这是你们需要的协议,不是我们需要的”。

随后,会场上又出现了各种版本的草案,其中就包括中国、印度、南非、巴西“金砖四国”准备的草案,来应对“丹麦文本”。太平洋岛国图卢瓦代表小岛国甚至正式提交了一份对《京都议定书》的修订案,要求发达国家加大减排力度。

组织方迅速作出回应,丹麦站出来申明这份草案“根本不存在”。德布尔也解释说:“这是一份供讨论的非正式文件。”在12月9日举行的新闻发布会上,他再次指出,这份草案从来没有正式摆到桌面上。

12月11日,《联合国气候变化框架公约》长期合作特设工作组主席扎米特·丘塔亚尔向大会提交了草案,《京都议定书》特设工作组也在同日向大会提交了自己的官方草案,12日,大会官方网站正式公布了两份草案的内容。

与之前流传甚广的各种“草案”相比,两份草案更像一个填空题。官方草案中,在长期减排目标、排放峰值、发达国家的具体援助金额都没有详细说明,而最令发展中国家担忧的一点是“草案的前言中并未提协议是有法律效力的文件”。

以至于孟加拉国参会的一名代表说,“这完全是空话,是纸老虎”。

“有法律约束力的协议”很难出现

“我们要公平的协议,强有力的协议,有法律约束力的协议!”贝拉中心入口外的标语十分醒目。

或许这最能表达发展中国家的心声,在大会两周的博弈中,大多数发展中国家始终坚持的就是《京都议定书》、《联合国气候变化框架公约》以及“巴厘岛路线图”,这是他们紧握在手中的筹码,在会后形成一个“有法律约束力的协议”也是他们的目标。

但现在看来,目标却越来越远。

“从现在的情况来看,最终,不要说一份有法律效力的文件,就连一份共同的政治宣言恐怕也将难以实现。”中共中央党校国际战略研究所教授马小军对《法治周末》记者说。

这种判断基于会场上富国、穷国互不让步的竞争态度。佐证的事例是,当官方草案公布后,不但发展中国家不买账,连美国谈判代表也就草案发表讲话称“这不是一个可接受的出发点”。

强硬的阵势可见一斑。

美国代表多次在不同场合表示,要在哥本哈根达成一份“法律条约”非常困难,会议结果更可能是“政治宣言”。

此前,美国退出了国际社会应对气候变化有法律效力的协议《京都议定书》,其气候变化特使托德·斯特恩还重申:“我们肯定不会重返《京都议定书》。”

美国并不是不想将协议用法律约束,实际上,在专家看来,美国的想法是推倒《京都议定书》,重新签订一份协议。做协议的主导者一直都是美国的梦想。

《京都议定书》从签署到生效,历时8年。时间为什么会拖这么久?

另一方面,哥本哈根大会是以联合国名义组织的大会,实际上是专业性、技术性的研讨大会,原则上并不限制参会人数。

结果,贝拉中心两周来场场爆满,马小军形容说“像乱哄哄的大集市”,“各国代表忙于讨价还价,效率极其低下,这并不利于纠纷的解决”。

正如,联合国秘书长潘基文12月15日在哥本哈根对媒体说,富国和穷国应停止互相指责,应共同努力促进减排协议的达成,以挽救目前进展迟缓的气候大会。“对于世界各国领导人而言,在哥本哈根达成协议,不仅具有历史性的重要意义,而且也具有政治和道德上的重要意义。”

潘基文不无忧虑地指出,“时间正在流逝”,如果大会失败,将可能造成“潜在的灾难性后果”。

欧盟有些妥协,在12月11日,欧盟宣布将在2010年至2012年间每年向发展中国家提供24亿欧元的援助资金,帮助它们应对气候变化带来的挑战。

但这与发展中国家的期望存有很大差距,最不发达国家认为,发达国家的资金援助应达到他们国内生产总值的1.5%,如此算来,这将超过每年3000亿美元。两相对比,24亿欧元只是个小数字。

发展中国家最需要的,是一个具有法律效力的发达国家的政治承诺,谁也不想看到协议最终“撕破脸”。马小军预测,最终援助金额可能不会超过1000亿美元,即便只有700亿美元,常年细水长流,累计下来也是一笔不小的数字。“听说一些欧美发达国家目前正在筹备钱款,显然资金援助并不是遥不可及。”

而作为发展中国家的代表,“中国很可能再作出一些让步,比如继续提高单位GDP上的减排量承诺”。马小军说,现在发展中国家和发达国家的博弈,实际上是中国和美国的较量。中国让美国负起大国责任,以身作则;美国则认为中国“不差钱”,不需要援助,同时也应该大幅度控制温室气体的排放。“很有可能中国会放弃资金援助,但不会放弃资金援助的资格,也会继续为其他发展中国家争取。”

如果最终大会没有形成一个有法律约束力的文件,中国政法大学国际环境法研究中心主任林灿铃教授认为,依照通常的做法,可能会在哥本哈根大会后择日再召开一个会议,最终将协议确定下来。“实际上,国际法就是国家利益间的相互妥协”。

最该出现的议题

在国际环境法的领域,林灿铃一直在传授学生9个字——存善念,吐善言,思善行。

环境问题不同于其他问题,这是一个复杂的全球化问题,且一旦破坏后,恢复成本很高。

林灿铃认为,在这个问题面前,一切争论都没有意义,同发展中国家一样,发达国家也是希望解决环境问题的,最终的法律协议必然会出现。

林灿铃始终认为,《京都议定书》中的“共同但有区别原则”不像外界认为的那样,是国际环境法的根本原则,“这只是在气候变化领域特有的政策安排”。不同的理解会产生不同的结果,如果一直坚持“共同但有区别原则”的发展中国家改变一下谈判策略,重点强调“政策安排”,“这在谈判桌上是一把钥匙”。

如果在谈判中一直强调富国的“历史责任”,林灿铃认为,很可能会适得其反。

在接受《法治周末》记者采访时,中国政法大学国际法学院院长莫世健教授也认为,纵观哥本哈根大会,发展中国家固然气愤,但也要从创意、技术上下功夫,出具具体的技术和资金援助方案。

“还要看主推国家的政治智慧、技术能力以及博弈的手段,在符合法律的框架内把困难解决,这完全可以看作发展中国家的国际法的协调运用能力。”莫世健说。

在截至目前的哥本哈根大会中,林灿铃一直很遗憾没有看到一个议题的出现——关于《京都议定书》本身缺陷的修改。

《京都议定书》是大会核心议题,几乎所有的争议都是围绕该协议展开。但林灿铃指出,在《京都议定书》第一承诺期内,是存有漏洞的。

“《京都议定书》没有制约条款。”林灿铃指出,“也就是说,承担着强制减排任务的国家,若没有完成任务,会怎么样”?

实际上,在《京都议定书》的第一承诺期内,缔约国并没有很好地完成规定的任务。

林灿铃认为,如果要健全气候变化领域的法律规则,就一定要设置具有惩罚机制的刚性条款。否则,即便有法律效力,也难以执行。

[责任编辑:terryli]

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