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专家建议取消592个国家级贫困县 瞄准贫困户
http://news.QQ.com  2009年06月25日19:04   南方报业网-南方周末  戴志勇  我要评论(0)
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  ■通过贫困县分配资源的方式,已经成为地方与中央在资金分配方面博弈的制度条件和引发腐败的制度根源。

  ■对扶贫资金合法的挪用、渗漏、流失非常大。如何把资源的决策权、管理权、使用权交给穷人?这是未来10年要做的重大改革。

  受访人:李小云(中国农业大学人文与发展学院院长)

  经济增长还能带来大规模减贫

  南方周末:过去三十年中国经历了全球最大规模的减贫。2010到2020年的扶贫战略即将制定,以往的哪些经验依然有效?

  李小云:三十年来,贫困人口大幅下降,经济增长是最重要的原因。总体上,中国经济是有利于穷人的增长。土地改革带动了农业发展,吃不饱饭的问题基本消灭;农业就业增加的同时,农业生产力的提高使得农民收入提高;改革开放初期有了资本积累后,经济结构逐渐从资本密集的重工业向劳动密集的轻工业调整。由此,中小企业特别是乡镇企业的大发展,带动了农村劳动力的转移,而这又使留在农村的人均收入提高了。

  1990年代之前贫困人口的迅速下降,与这个非常正向的过程相关。这段时间的增长,每个中国人都受益了。

  南方周末:6月19日,全国政协委员蔡继明提到一份“权威部门”的报告说,中国0.4%的人掌握70%的财富。随着财富更趋集中,经济增长带来的扶贫效应,似乎在迅速衰减?

  李小云:是有判断说,经济增长的滴漏效应在下降。我不完全同意。的确,增长收益过多流向富裕群体,这从城市人口的劳动生产率大大高于农村就能反映出来。但中国太大,不同区域的情况完全不一样。珠三角、长三角、沿渤海等发达地区和中西部不同。相当多的中部地区,尤其是西部地区,通过经济增长带动贫困人口下降,还很有潜力。

  南方周末:也还有大量贫困人口被遗留在经济增长的战车之外。有针对的扶贫安排似乎越来越重要?

  李小云:近三十年的减贫,基本上是十年一阶段。最早是经济增长为主体的减贫;接着是经济增长与有计划、瞄准式的开发式扶贫相结合的阶段;第三阶段要再加上社会发展,对部分人保护式减贫,如这几年低保、免费教育等的支持。目前,中央政府的转移支付,在穷人收入中的占比非常大。从减贫的维度来讲,最初是解决食物贫困;接着是解决收入贫困;现在是缓解多元贫困,比如村里的基础设施、卫生条件、教育等。

  贫困县的历史使命完成了

  南方周末:通过确定国家级贫困县下拨扶贫资源,是1986年后对落后地区的主要扶持途径,1994年贫困县又由331个增加到592个。未来是否还继续以这种方式分配扶贫资源?

  李小云:扶贫有几个核心问题:一是瞄准的区域,二是瞄准的群体,三是瞄准的政策。从区域瞄准来说,我们大概经历了从大片区的、区域性的瞄准,到县级瞄准及整村式的村级瞄准三种方式。“贫困县”随着中国区域性发展差异而来,它的确立有两方面的需要,一是当时的贫困呈现了连片的地理特点,相当多的县从整体上明显落后于其他县,县又是政府行政计划的最低一级单元,以县为单位有利于政府政策和项目的计划和管理,所以当时以县为单元的实际意义很大,以县为单元的瞄准和执行,对当时的扶贫工作起到了积极作用。但经过近三十年的发展,通过贫困县进行瞄准分配扶贫资金已经失去意义。

  首先,贫困县的穷人并不一定最多。超过一半的贫困人口已不再集中于贫困县。三十年减贫后,贫困人口的分布呈现出“小集中,大分散”的特征。他们只是极小范围内聚集,可能在某些县集中,但已不再集中于592个县,贫困人口在贫困地区有,在中部地区,发达地区也有。虽然很多贫困县依然还很落后,但相当多的贫困县不但不再贫困,而且有的已成为新的县域经济发展的典范,这在以资源产业为主的西部地区更为明显。在这种情况下将有限的扶贫资金分配给并不贫困的县就不公平了。

  同时贫困县的方式,已经成为地方与中央在资金分配方面博弈的制度条件和引发腐败的制度根源。即使从扶贫现状来说,14.8万个贫困村也相当多不都是分布在贫困县。所以贫困县的历史使命已经完成了。现在对资源的瞄准机制,提出了更高的要求。

  南方周末:那通过确定14.8万个贫困村来瞄准穷人,应该更有效?

  李小云:贫困村的概念既有操作性,又反映了贫困人口相对集中在贫困村的客观现实,所以在过去十年中采用了村级瞄准的机制。这主要由于一个村的范围很小,谁是贫困户大家都知道,很好监督穷人是不是得到了支持。整村推进已经为直接瞄准穷人做了制度探索。

  但实践中发现,贫困人口的分布,并不主要以贫困村为单位,而是成片状、成特殊经济地理带状分布的。比如自然灾害的片状或带状分布,汶川地震就造成了新的贫困带。这种类型的贫困在非贫困村同样很严重,因此要建立以贫困户为单元的瞄准机制。

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