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解放日报:灾后重建应协调政府力量和市场作用
http://news.QQ.com  2008年06月05日09:23   解放日报    评论0

5·12汶川特大地震爆发以来,中国政府以“以人为本”的理念,采取有力、有序、有效的举措积极组织抗震救灾活动,社会公众和国际社会也以多种形式介入到抵御灾害、重建家园的活动中来。随着时间的推移,在继续推进受灾群众救治工作的同时,灾后重建也不可避免地成为中国政府和人民所面临的一项长期而艰巨的任务。

灾后重建首先需要明确重建主体,筹集重建资金。中国当前正处在从传统计划经济向现代市场经济的体制转轨时期,据此,人们会问:政府力量和市场作用在此次地震的灾后重建中究竟应有怎样的角色定位?

考虑灾后重建中政府力量和市场作用的定位问题,首先需要廓清此次地震发生和灾后重建的特定时空背景。从历史上看,1976年中国曾发生了里氏7.8级的唐山点击查看唐山及更多城市天气预报大地震。此次汶川大地震与唐山大地震相比,在经济环境方面至少存在三个显著差别:一是此次汶川大地震发生在改革开放30年中国经济保持持续高速增长的背景下,无论是公众的私人财富还是政府的财政收入均有了极为显著的增加;二是此次汶川大地震发生在中国积极推进市场化改革的体制转轨的背景下,企业和公民等微观经济主体依据市场机制来配置资源的能力有了非常明显的提升;三是此次汶川大地震发生在中国从有限开放走向全面开放的背景下,其他国家和地区开展灾后重建的模式和做法可以作为中国的重要借鉴。从长期建设和国际比较的角度看,市场和民间力量的有序引入可以有效弥补政府作用的空隙,并推动重建形成基于市场自发运行的某些内生机制。在这个意义上,灾后重建应该协调政府力量和市场作用,在政府-市场良性互动的基础上推动灾区经济社会格局的恢复和发展。

从资金来源的角度看,尽管此次地震造成的全部经济损失尚未最终确定,但已有经济学家估算直接损失超过5000亿元,如果考虑生活安置、生产恢复、就业扶持、身体救治、心理干预等间接费用,则灾后重建所需的资金规模将极为庞大。对于重建所需资金,政府需要通过财政拨款来解决其中的很大部分,在重建初期财政拨款甚至应是资金来源的主要渠道。因为,无论是从经济理论还是从国际经验上看,政府均有提供公共产品、维护群众利益、提供社会福利的职责,且改革开放之后我国政府的财政能力已有了显著的增强,2007年财政收入超过5.1万亿元,2003-2007年财政收入累计达17万亿元。因此,我国政府有义务也有能力成为灾后重建资金的重要供给主体,而中央政府已决定今年安排灾区恢复重建基金700亿元,地方政府也承诺按照配套比例提供重建资金。但是,政府财政拨款与重建所需资金之间仍存在较大缺口,且在市场化条件下,政府投资不能确保在所有的建设领域均能取得良好绩效,因此,重建资金的来源渠道应该多元化,应该考虑民间和市场力量的积极引入。在这个意义上,中央明确“举全国之力多渠道筹集灾后重建资金”的思路无疑是很重要的。本次地震爆发之后,企业和公民的捐款已经形成重建资金的一个重要来源,未来,必定会有更多的市场力量和商业投资进入灾区进行经济社会建设。

从项目类别的角度看,此次地震对部分灾区经济社会造成了毁灭性破坏,可以预期,灾后重建将涉及众多的项目和类别,因此是一个长期而系统的建设工程。在重建项目中,政府建设的主要方向应是提供各类有形或无形的公共产品,例如:灾后次生灾害防治和受灾群众生活生产安置,灾后道路、桥梁、通讯、水利等基础设施建设,受灾群众身体治疗、心理干预以及社会保障体系完善,对建筑安全和捐款使用进行严格监管,对灾区商品和要素市场体系进行完善或重构,对地震及其他自然灾害预警和危机处理机制进行完善等等,在这些领域政府的职责不容替代,其主体或主导作用应得以彰显。但是政府投资公共产品,其中的一个目标是增强公民和企业的经济自生能力,培育市场在资源配置中起基础性作用的前置条件。随着灾区公共产品的逐渐完善和经济社会秩序的不断恢复,市场机遇将会激发商业性投资的更多进入,特别是在私人产品特征较强的领域下,市场力量和商业投资更是将成为推动灾区建设的新的增长点。在这个意义上,如果说重建初期由于公共产品提供的重要性,政府应成为最重要的建设主体的话,那么随着时间的推移,私人产品提供的作用不断凸显,领域不断扩展,市场机制将有可能成为重建的主要驱动力量。改革开放以来,中国国有企业的改革、民营经济的发展和外资企业的流入也已为重建投资主体的历史转变提供了有利条件。

国际经验也显示,在地震等自然灾害的灾后重建中,单一的政府作用或市场努力往往难以取得理想效果,基于经济社会发展的时空背景,寻求政府力量和市场作用的有机结合无疑是最优的重建路径。例如:日本神户在1995年1月17日爆发了里氏7.6级大地震,地震造成6000人死亡,3万人受伤,30万人无家可归,10万栋建筑被严重损坏或被毁。在震后重建过程中,日本神户建立了一个重建基金,此基金分为基本基金和投资基金两类,前者是政府投入,主要用于建设基础设施和公共设施项目,后者是民间投资,主要用于建设商业性项目或提供私人产品。在重建过程中,两类基金相互结合发挥作用,通过整合国家财力、社会捐助和商业投资等力量,有效地推动了神户地震的灾后重建活动。尽管此次汶川大地震的严重程度甚于神户大地震,但神户大地震的灾后重建模式为我们提供了启示和借鉴。

我们相信,在党和政府的坚强领导下,依托于改革开放30年所取得的经济增长绩效,借助于广大民众和国际社会的有力支持,我们必定会在政府作用和市场力量之间找到最优均衡,从而推动灾后重建工作沿着有力、有序、有效的轨道顺利推进。

(作者为复旦大学经济学院副教授高 帆)

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