邹骥[详细]


世界资源研究所(WRI)中国区首席代表、中国人民大学环境经济学教授。2000年至2009年,担任中国政府参加联合国气候谈判代表团的成员。2010年4月,被委任为联合国政府间气候变化专门委员会第五次报告第三工作组的主要作者召集人,任期为2010年至2014年。

·为了减排而拉闸限电,这是行政手段的一个必然结果,它的直接经济成本和社会成本会很高。虽然也完成任务了,20%能效也完成了,但是成本很高。

·减排责任最终还是要落到企业头上,地方政府负的是监管责任。不能让地方政府又当运动员、又当裁判员。

   绿问实录
 
气候谈判需要解决的一个根本问题就是“钱从哪里来”
绿问:气侯谈判中,发达国家是给发展中国家提供资金的,但是现在看起来还是杯水车薪,而且没有看到一个特别好的解决方法,你们在这些方面有没有一种比较好的建议?

 邹骥:这个问题关键是政治意愿,关键是发达国家没有真正把气侯变化当回事,他们嘴上说一套,实际上做一套。方法其实都大同小异,有人要搞一个方案,这个方案要有它的法律地位什么的,要成立一个什么样的组,这个组怎么选举,批准它资金的使用用途,资金的融资计划,在什么领域等等。讨论来讨论去,我说先根本解决一个问题:钱从哪来。钱没有来的时候我们都是在画饼充饥、水中捞月。所以这也是我认为哥本哈根在这个问题上没有取得实质性进展的原因。说了一个短期的300亿美金和一个中期的1000亿美金,钱从哪来?这个问题并不明确。

绿问:您觉得钱应该从哪来?

 邹骥:当然应该从发达国家来了。

绿问:具体的,怎么来实现?

 邹骥:我们有一个方案,不完全是说财政出钱,但是应该从公共财政起步。发达国家总说政府没有钱,赤字,却还搞救市、社保。而我们的意见是政府先要拿出一部分钱,用这些钱撬动资本市场和碳市场的钱。它有倍增效应,政府出一块钱,可能会带入5块、10块的私人部门的钱。基本思路是发达国家先拿出一部分公共财政的钱搞基金,然后基金去和资本市场嫁接,可以做风险投资也可以搞常规的资本市场的运作,给私人投资者更多的动力和优惠条件,让他们投资到清洁技术、清洁生产、低碳生产等领域,也可以用这些钱撬动碳市场。

 当然碳市场现在不确定性也比较大,金额也比较少,但是我觉得在一开始的体制设计中,就要引入PPP,即公有、私有部门的合作关系。这种关系的本质就是为公有资本和私人资金建立起某种合作关系。而合作的形式很多样。

绿问:目前不是说最有可能取得共识的,就是在资金方面吗?成败看资金?

 邹骥:成败是看资金,但不是最有可能。成败在资金是对的。我们判断多边谈判的成败,或是否取得实质性进展,有这么几个标准。一是看承诺,即发达国家的承诺,主要是减排指标能否达成协议。二是机制、体制,尤其是操作性的体制是否建立起来了。第三个标准,就是你说的资金问题,是否有足够的资金保证到位,有何实践方式。

 我个人认为从这三条标准上讲,成功与否,资金是一个重要的标准。

金融危机后,国际国内碳市场都处于一个低潮阶段
绿问:现在CDM其实是中国最主要的碳交易形式,但是其实CDM在环交所的项目成交的特别少,为什么?

 邹骥:因为按照法律意义上讲,CDM不是碳交易。在《京都议定书》里有三级制,唯一真正名正言顺的有法律基础的交易就是ET,属于environmental trading,就是欧盟之间、日本这些,这是第一个environmental trading机制。另外两个是CDM和JI。CDM从经济上来讲,是基于直接投资的项目,它本身不是碳交易。经济学分的非常清楚,直接投资是直接投资,交易是交易。直接投资是要组织项目的,而交易所是交易的地方,不是处理直接投资的地方。

 

绿问:过去一年的国际、国内碳市场的价格水平处于什么样的水平?受到了什么样的影响?气候谈判的不确定性和不太顺利对中国的碳市场的影响有多大?

 邹骥:关于碳市场目前状况,价格波动总体趋势是从08年,特别是09年金融危机爆发之后,碳市场开始走低。这有双重原因,我觉得基本的原因还是金融危机,因为资金链断了,很多人要变现,要把手里的东西卖出去。另一个原因就是第一承诺期临近,就开始走到后半段了,2012年临近,第二承诺期怎么办?正在谈着。这样未来的法律基础和政治基础出现了短期的不确定性。企业和投资家其实有时候不怕贵,而是怕不确定,不确定就增加了风险,可能满盘皆输,所以这个时候投资就谨慎了,买卖活动的频率就降低了。因此,一直到现在形势小起小伏。欧洲碳市场上现在一吨碳肯定不到20美元,中国的CDM价格做得比较好的也没有过10美元的,就7、8美元,但是最近我没有查过价,我也不做这个买卖,你可以去查,但是总体上现在处于一个低潮时期。

 至于未来的前景,我们要“有信心,有耐心”。有信心就是,这种碳市场我认为从长期看毕竟是一个选择,它最重要的功能就是能够降低整体的减碳成本。我的专业环境经济学有专门的理论证明,所以我坚信从理论上讲,无论是碳税也好还是environmental trading,这种经济手段比纯靠行政手段最后得到的效率要高。

 最近拉闸限电的例子就是行政手段的一个必然结果,它的直接经济成本和社会成本会很高。虽然任务完成了,20%能效目标也达到了,但成本会很高。要是在条件成熟的时候使用经济手段,代价会小一些。这是我们对它有信心的一个基本理由。这种经济手段,能将费用降到最低,但也是有条件的。基本的条件就是“诚信、守法”。什么时候最有条件做environmental trading?我劝那些做碳交易的公司,当大家都比较诚信守法了,那时就有效了。

碳税和交易税不能简单地增加,要配套地减少企业的就业税
绿问:能不能详细说一下综合税制改革的内容,是简单地提高碳税和环境税吗?

 邹骥:综合税制改革的内容,我个人认为可能有两个要点,一是引入碳税,或者叫碳税、环境税、能源税综合的税收,提高这种税收的水平。再一个要点就是同时降低就业税,二者缺一不可,降低就业税如何理解?例如社保,三险一金、五险一金等,要减缓它的增长速度,甚至要做一定的减少,要保持对企业的税负水平总体上没有增加。因为现在中国企业的税负水平已经不低了。尤其是在经济复苏的背景下,若给企业太多的税负则不利于经济复苏。所以至少在5年内、10年内我不主张过多地增加企业的税收负担。

 我们要降低另一种税收或者强制性的收费,就是企业要交的社保这一块。因为中国普通的劳动力供给还是充裕的,农村大概有1亿、2亿的富裕劳动力,城市大概有2、3千万的富裕劳动力,我们要让企业雇佣一个人的成本不要涨得太快,让他们有积极性雇人,扩大就业。

 可能不限于这两条,但至少这两条我认为是应该推进的,概括为综合税制改革。我们不简单地提议增加碳税、环境税,同时还要降低就业税,必须是配套的,这是第二步。之所以建议第二步,因为这也和中国控制温室气体的进程有关。目前这个阶段,重点不在总量控制,而在减排成本的控制上,而碳税正是有这样的功能,能控制减排成本,却对总量几乎没有控制。

绿问:要过多少年才能到第三个阶段呢,总量控制和碳排放交易怎么做?

 邹骥:到了第三个阶段,比如说我们预期到了2020年或更远的时候,中国在碳的总量控制方面会越来越严格,总量控制的比重、分量、权重会越来越高,控制能力会越来越强,市场条件、监管条件、监测条件也越来越成熟,逐渐向总量控制、排放贸易方向过渡。我觉得这是中国政策路线图一个长期的视野。我认为国家的宏观决策部门首先应该明确这样一个长期的愿景,认识了这种改革方向,就可以千里始于足下,决定当前任务,眼下应该提供什么条件。这也就是我为什么支持那些碳交易所现在先试行,但目前我们的节能减排还不能完全依靠它们。

减排指标应该按照行业、地区相配合来进行分解,单纯的行政命令弊端太大
绿问:关于碳指标、减排指标的分解,应该行业跟地区互相配合来进行分解,您能再说得详细一点吗?有的专家好像还是反对这么做。

 邹骥:各有各的道理,我们其实并非简单地说谁取代谁的问题,可能我们希望构造一种互补的关系,具体而言,我们“十一五”就是分二氧化硫、COD、分能效,大体上是按地区分的。这么分有利有弊,好处是我们的执行力比较强,中国国家的执行力按照管理体制是从中央到地区一级一级下去,这是很强有力的。但是它的一些弊端也逐渐暴露出来了,例如不惜工本,特别是一些地方政府为了达标、完成任务,可以拉闸限电,这个成本很高,大都由企业甚至社会承担。一个是拉闸限电,一个是关停,这会导致失业问题。据我了解,我们在“十一五”期间电力行业关停并转5千万千瓦的小电厂,这个材料可能是前3年的了 ,关了1千万千瓦的时候就已经导致40万人下岗。

 等我们的减排任务越来越重的时候,减排成本的问题,包括企业的直接财务成本、整个社会的成本就不得不越来越重视了。我们要以一种有效率、低成本的方式去完成我们的减排任务。

 这个时候就提出对它进行改革,能否引入碳税,能否进入排污权交易的理论。这个理论证明是好办法,可以提高经济效率,降低减排成本,但是有一个前提问题,比如说排污权交易的问题,就需要创造良好的市场环境。有统一、开放的市场,打破地域的隔距、封锁,如果每个地方的市场是割据的话,交易机会就会大大减少,交易成本也会上升。但是如果按地区分指标的话,市场就被分割了。所以我们提出一开始能不能尽量减少分割市场的可能性。我们主张分类指导,一个是把指标的分配按行业部门去看他的具体情况,比如说电力部门,比如说石化部门,这都是集中度非常高的部门。全国有几大公司就把它份额的70%、80%甚至90%拿下来了。我们按照这些部门去分解它的指标。而且他们也都是排放大户,这样就创造了一个奇迹。

 另外一个第三类部门,就是钢铁、冶金、餐饮等,那些竞争性低、集中度又不是非常高的部门,我觉得从长远来看还是应该按照部门来分,把指标通过部门分到企业去。“十二五”期间我也不主张一步到位就按部门分了,地方就没事了。能不能从研究设计、概念上先做一些探索,搞一些试点看看有什么问题?比如说“十三五”能不能往前走一步,把集中度相对高一点的行业,全国比如20家钢厂这么分,能不能往那个方向走。

绿问:按这个看,减排指标按行业来分解比目前的按地区分解要好很多?

 邹骥:为什么我们主张尽可能地按行业分解?这里还有一个把企业和政府的角色,政府特别是中央和地方政府的决策重新理清的问题。地方政府按照现在这种管理办法把指标、责任分到他们头上,达不了标就摘乌纱帽,这是让地方政府又当运动员又当裁判员。最终谁减排呢?不是地方政府,是辖区里面的企业。我们认为主要的减排责任最终还是要落到企业头上。地方政府负的是监管的责任,也就是说如果将来地方政府监管不利,当黑哨,要摘乌纱帽。但是如果球踢得不好,不能找地方政府,要打企业的板子。企业没减排要么就交税,要么就关停被淘汰。不能让地方政府又当运动员、又当裁判员。那样会导致不惜工本,要么造假充数,这都是对真正的节能减排、真正的可持续发展不利的。

绿问:碳排放的指标分解,对企业本身的影响非常大,而中国现在有越来越多的民营企业,他们得不到国家的支持。国企可能有国家的支持,这样碳交易会不会对他们有一些更好的政策?

 邹骥:企业负担的问题,刚才我前面已经提到综合税制改革,就是避免给企业增加负担,但是我们要调整企业要素投入的底价,这个是符合市场经济规律的。什么贵?什么稀缺什么就得贵,这就促使企业发展技术、提高管理,少投入贵的,便宜的东西你可以多投入一点。

 关于大、中、小企业的问题,为什么要按企业分指标?按企业分指标就可以给企业分类,可以定不同的标准。按地区解决不了这个问题,进入钢铁、化工、水泥等行业就可以琢磨这些事了,这些行业的标准,50万吨以上、100万吨以上的是什么标准?100万吨的以上的是什么标准?有的产业政策就给它关停了,可能就并购兼购了,那么我就会发展我的产业政策。这需要更进一步的产业政策和产品组织的调整问题。

减排目标按照行业分解,有助于把任务最后落到企业身上,而不是扔给政府
绿问:那么,低碳经济转型中,政府的责任是什么?

 邹骥:政府的职能一是做好战略和规划,再就是推进立法和执法,提高政府的监督、监管能力,营造合适、适宜的市场环境,保持透明、公开、公平,创造这样的气氛。抽象地讲,政府有这些责任。当然就碳问题上来讲,现在比较重要的一件事,国家已经有应对气侯变化的国家方案了,国家也在定“十二五”规划,还有一些具体事项。比如说碳交易的管理暂行办法正在讨论中,估计快出台了。另一件特别重要的事,就是国家减排40%、45%目标如何分解,这是很实在、关键的,所以在这些问题上政府要深思熟虑,充分研究,最好能够充分地和社会利益相关者沟通交流,在此基础上做出决策,以降低角色风险,减少执行成本、提高执行效果。

 最好的做法就是总结“十一五”的经验教训,“十一五”特别是我们在20%能效、10%的COD和二氧化硫的分解的方法中和执行的过程中有什么问题和别的选择,国际上有什么经验。我觉得有必要充分地、公开地研讨,研讨越充分、越热烈,争论越激烈,最后我们就可以有更高的预期,得出一个更符合中国国情和世界潮流的,效果更好的方案。当然现在争论较多的是按照部门分到企业,还是通过分给地区再分给企业。我认为 ,第一我们现在需要一个顶层设计,要有一个对政策发展的长期视野或者愿景。其次从体制上、知识上、机制上加强各种能力,然后从这入手发展一些规定、标准,在此基础上逐步的进行综合税制改革。第三步总量控制与排放贸易。这个过程需要经历5年、10年、20年,我现在也说不准,要看形势成不成熟。

绿问:我们现在看到的是,地方还是在不断地上高耗能的项目,像钢铁、石化。如果要这种按行业或部门来分,对我们这种转变经济增长方式是否有改变?能改变地方企业以GDP为先决目标的一个状况?

 邹骥:我想是有帮助的,但是这里面有几个特别重要的词可能还要重申一下。不是中央政府以GDP为先决的、为首要的目标,而是地方政府。这是一个体制性问题,因为不追求GDP,地方财政收入就受影响,地方政府拿财政收入去投资,创造新的GDP,扩大就业等等,就是一个循环。他要追求GDP,这是一个很深层的体制问题。

 大家常说,观念要转变,不要以GDP为导向,话都对,为何还要以GDP为导向?在财政体制上,地方政府给的事权、财权,都跟GDP紧密地联系在一起,能不追求GDP吗?这一点涉及的问题不限于气候问题、环境问题,而是整个经济体制改革问题。在这种情况下,我们主张把责任落到企业头上去,当然也要企业成为真正的投资人。政府对企业投资,更多的是创造良好、公平的投资环境。如果把责任和权利搁在政府身上,在节能减排问题上是政府,这是不利于提高效益的。

绿问:应该说这一套是体制的问题,很难在十二五十三五解决,是不是这个问题解决不了,按行业推进也相应的放慢?

 邹骥:我不知道“十二五”、“十三五”能不能解决,但是现在节能减排的问题,我们要明确地设置一个体制改革、制度创新的目标,以前我们想到只是排放量减没减,没想到用什么体制去支持减排。这没有作为一个重要的议事日程提上来,我认为“十二五”、“十三五”期间体制改革的任务非常重要。现在“十一五”到年底了,然后我们来检查的只是20%、10%的目标是否达到,没检查体制的改革有没有进展。

 我希望“十二五”、“十三五”把体制改革的目标也设置出来,看看那个时候指标的分解,引进市场手段的程度、法规。就此而言,为什么我们提节能减排?其实我们是从技术角度做起的,就是技术需求,然后减排负荷的技术分布、行业分布。后来我们发现,技术的路线图本身不会自动地实现,技术是要靠人去用的,但人要不要用是体制决定的,是政策决定的。所以我们提出第二个概念,要在资源环境领域设置中国政策改革、体制改革的路线图。

中国发展低碳经济,在低碳技术方面,还落后很多
绿问:您刚才也提到二十年来技术上的差距还是一直存在的,看您之前的《中国人类发展报告2009-2010》,里面有提到六大高碳行业,里面有388种重点技术。其中62种关键技术,有43种中国不掌握核心的技术。从您的研究上看,这个核心技术,如果中国继续要发展低碳经济,我们是自己去研发,还是可以寄希望于发达国家?

 邹骥:我的答案是立足自身,促进国际合作。但是我不寄希望于发达国家简单地把技术给你了。是有一个促进的办法,就是以研发、自我发展促合作、促转让,这是一个市场规律。

 此外,我们自我研发,自我技术进步,才能形成竞争关系,而非垄断关系。现在很多先进的技术,被发达国家的公司垄断,他们不会给你。但是只要你跟他们形成某种程度的竞争关系的时候,他们就得琢磨是把这个技术卖出去合适,还是这个苹果放在筐里烂掉合适。如果这个技术我也有了,他的市场份额就要大大地下降,这个时候他就有卖的动力,就有转让的动力。而且在谈判桌上的谈判,他出价,一个我有的东西你卖给我,你不比我的便宜,不比我的好,我凭什么买你的?我认为最根本的是真正地促进技术转让。从政治上有理由要求这个,从道义上、政治上,就得把理说清楚。但是光靠UN的谈判,能够真的促进技术转让吗?这个比较任重道远。

绿问:您现在的身份包括教授、首席代表、专家,包括之前的谈判手,这几个身份,您是怎么分工的?

 邹骥:对于我来讲,不管是什么身份,什么角色,出发点是唯一的,给老百姓干点有意义的事,把自己的成长跟祖国的成长结合起来,就是这么一个非常简单的出发点。我们是受传统教育长大的人,这个出发点无论我是在人民大学还是在WRI这都么做,没有变化。我去WRI的时候,跟同事讨论,WRI的目标是致力于改善环境,是为了让我们的人民生活得更好,有可持续的发展空间和条件,让我们的子孙过得更好。这就是可持续发展的思想。我之所以加入WRI,是我首先认同它的理念。它有五个价值,我不一一去说。特别吸引我的是independent,我觉得这和我们讲的科学精神,不唯书、不唯上、不唯人,实事求是,是高度一致的。所以在这些基本的理念问题上,我是高度地认同。

 而且WRI有非常良好的国际声誉,在业内大家对它的口碑都不错,我和WRI也有长期的合作关系,也了解它。而且我认为中国现在解决资源环境的问题,是需要用智慧来解决的,这不是力气活。那么智慧来自哪儿?来自智库。所以中国除了需要好的企业、足球队、乐团、大学之外,还需要好的智库。但是中国的智库业发展,还不能满足我们国家这么飞速的发展,这么复杂的形势。我觉得中国需要好的智库,需要独立思考的智思。所以这是我的梦想,这就是我加入WRI的直接动机。我们不是搞搞群众运动、喊喊口号的,WRI特点是基于事实,做分析,寻求务实的解决方案,这是我们的工作特点。

 我认为这些身份无非是工作的内容有所区别,我在人民大学教书,做点比较学术的研究。作为谈判,我直接受政府的委派、授权,代表中国去谈判;我代表中国去谈判,我曾经在很多场合说,我也在心里讲,我是代表老百姓来谈判,不是代表发改委或环保部、教育部,甚至不是代表人民大学,是给老百姓谈判,给老百姓争权益的。我无论做什么工作,这几个角色都一样。

 有一个差别,工作具体的方式不一样,范围也不一样。还有一个共同点,无论做什么工作,做教授、谈判者,还是做首席代表,都要讲职业操守,都要让自己的工作非常专业,中国需要更多专业的人,这就是我对这几个岗位,这几个职业的理解。

   编后语
  联合国天津气候变化大会期间,腾讯绿色专访了邹骥。邹骥有十年参加气候谈判的经验,在低碳经济的理论与政策方面有过一些思考,视野比较开阔,注重将国际局势与国内进程,环境、能源、气候与发展纳入统一的框架去思考。他的团队在国内较早探索了建设低碳经济技术需求评估问题并提出了具体的需求清单,同时还相应提出发展低碳经济政策路线图的初步构想。
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