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夏军:公共环境事件与环境决策困局

2012年08月29日10:42财新《中国改革》我要评论(0)
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夏军:公共环境事件与环境决策困局

2011年4月12日,广州市番禺区政府正式公布了五个建设垃圾焚烧发电厂的被选地址:东涌镇、榄核镇、沙湾镇、大岗镇和大石街会江。大石会江垃圾场,村民在墙上写满抗议标语。CFP:冯宙锋

【财新《中国改革》】(特约作者 夏军)近年来,全国各地发生多起环保维权群体性事件,有的达到数千人甚至更大的规模。就在今年7月初,四川什邡民众因反对宏达集团钼铜项目,到市委、市政府“集体散步”,随即演化为一场暴力冲突,并戏剧性地导致钼铜项目被永久叫停。

这起引人注目的公共环境事件,一如既往地展示了民间环保维权的惯常做法,重现了忽视公众参与——批准和实施项目——民众集体抗议——项目被迫取消的环保博弈范式,反映了当前环境决策面临的政治法律困境和由此带来的负面社会影响。

环评过关而民意不过关

作为一名从业多年的环境律师,我曾经代理多个建设项目的利害关系人,即拟建、在建、已建工程周边的居民群众,针对环境影响评价文件审批等行政许可,提起了一些行政复议和行政诉讼案件。

从法律实务经验中,我深深感到,公众参与的实施不力,诚信建设的疲软滞后,制度安排的先天缺陷,致使环评远离民众,公权力失去信誉。其最终结果,就是环保审批的正当性遭受质疑,环评过关而民意不过关。环评甚至成为民众激烈反对某些项目的“导火索”。一些建设项目因信息披露和公众参与方面的瑕疵,遭到民众质疑和抵制,引发冲突甚至暴力事件,严重影响社会的和谐稳定。

自《环境影响评价法》实施以来,建设项目环境影响评价制度日益深入人心。通过环评机构和环保部门的把关,一些建设项目实施后可能造成的环境污染和生态破坏,得到了预防或者减轻,生态环境恶化的趋势受到了遏制。

然而,毋庸讳言,事关可持续发展战略、涉及诸多领域、需要综合统筹的环境影响评价工作,很大程度上被局限在污染物排放是否达标的纯工程技术分析上,忽略了项目合法性、程序正当性、规划相符性、公众接受性、经济社会可持续性发展等人文元素,不能满足建设生态文明、构建和谐社会的新形势要求。

当前的建设项目环评,普遍重技术轻人文,忽略程序正义,封闭操作、制衡不足,没有建立起法治化的运作构架。与国外相比,中国的环评似乎更多地被当作工程技术问题,整个流程都处于不透明的状态,公众参与薄弱,法治精神缺失。为数不少的环评文件质量不高、粗制滥造,只要建设单位满意,报告怎么写都行。在建设项目信息和环境信息的公示中,往往采取选择性、甚至误导性的片面披露,环评报告的全文和关键细节不对社会公开。隐瞒特征性、敏感性污染因子,屏蔽或者掩饰不利环境影响。对于环保措施的效果,不负责任地发表虚浮虚夸的意见。有的建设单位、环评机构和基层政府甚至公然造假,愚弄民众,欺骗审批机关,用不正当手段获取环评批文。许多地方的环保部门也习惯于以技术审查代替法律审查,不重视法律的正当程序,不重视利益相关方的意见,排斥律师和法律专家的参与。多年来,尽管相关专家和环保组织一直在呼吁公布环评文件全本,但进展非常不顺利,遭到环保部门的推诿搪塞。

什邡的钼铜项目,虽然通过了国家级环境评价,却存在程序上的漏洞和败笔。不透明、无交流、缺制约,是其中最明显的缺陷。

众所周知,环评不公开和审批者高高在上,是中国环保行政许可的通病。由于政府没有充分告知环境信息,关键数据和技术细节未予披露,民众对于环境安全的忧虑是无可厚非的,他们有理由怀疑一个金属冶炼项目的污染危害,并采取相应的维权措施。审批部门、环评机构、建设单位,缺乏与民众沟通的耐心、技巧和诚意,甚至连假装的过场都懒得走一走,而公众的环境权益,又缺乏专业人士比如律师的代言,民意表达渠道极为不畅。这样的情势,必然导致环境决策忽略民意,不仅不能打消民众的切身顾虑,反而增加了不满情绪和对立心理。一个看上去很美却潜伏危机的项目如同建筑在沙滩之上,汹涌民意稍加冲击立马土崩瓦解。

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