改革权力运行机制完善政府治理结构_各地新闻_新闻

改革权力运行机制完善政府治理结构

http://news.QQ.com　 2008年09月03日08:11 　新华网　　我要评论(0)

中共遂宁市蓬溪县纪委李耘枞

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权力和腐败是一对孪生兄弟，腐败总是与权力紧密相连。要有效预防和惩治腐败，最根本的措施就是改革权力运行机制，建立健全分工合理、责任明晰、运转灵活、监管有力的政府治理结构。

一、现行权力运行机制的主要弊端

（一）职责模糊，角色定位不清

我国《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）尽管对各级政府的职权进行了划分，但规定得过于原则，操作性不强，而且对各级政府职权表述混同，界限模糊。一级政府从表面上看只负责本行政区域的管理事项，但由于其行政区域覆盖了下一级行政区域，权限事项表述上的混同就必然造成各级政府在实践操作中机构设置多级同构，上下对口设置工作部门，职权重叠交叉。一级政府不但对口上级政府设置工作部门，而且在对各部门进行“三定”规定（即定职能、定机构和定编制）时，也一般参照上级对口部门“三定”规定的表述。这样划分职权既看不出性质差别，也看不出责任归属，往往是一件事，省管，市县也管，“条条”可以管，“块块”也可以管，也可能都不管。这一方面给上级政府工作部门任意干预下级政务留下了口子，受利益驱动等因素的影响，“条块分割”、收权留责现象屡禁不止。另一方面职权划分则不管经济发达程度、管理任务轻重、人口规模大小、城市化水平高低等，只要是一个行政级别，职权划分统统整齐划一。加上法律法规对各级政府职权划分不够明晰，职权调整缺乏法定程序，上级政府和部门对职权想收则收、想放则放现象较为普遍，表现出较强的趋利性和随意性，受政府领导和部门领导的个人偏好影响很大。

近几年很多部门热衷搞垂直管理，动辄设置派出机构，借垂管搞收权，而对职权调整是否合理则很少考虑。《组织法》虽赋予县级政府统一管理本地经济、社会、文化等各项事务的权力，表面上看职权是统一完整的，但实际上其职权被分成相互独立的几块：一是国税、电信、邮政、金融、海关、出入境检验检疫、安全等由国家掌握的职权；二是工商、地税、质量技术监督、食品药品监督等由省直接掌握的职权，国家和省几乎垄断了市场管理权和地方财权，剩下的才是县级政府职权。县政府职权又分别由各个工作部门行使，从表面上看县级各工作部门只接受上级部门的业务指导，但在政策文件作为各级政府职权划分的实际依据并发挥最有实际效力的情况下，上下级部门之间的业务指导关系在实际层面已异化为业务领导关系。其本质是上级政府不但通过垂直管理部门分割下级政府职权，而且通过部门的业务领导分割下级政府职权。上级政府对下级政府收权留责、放事（责）不放权，下级政府责大权小，事权与财权相脱节，这个问题越到基层越突出。上级政府部门及事业单位以派出或派驻形式设置的机构越来越多，直接替代行使本应属于基层政府的事权，但出了问题，上级有可能就强调“守土有责”，要基层政府负责。其他方面如社会治安、安全生产、劳动保障、环境保护、殡葬改革等，要基层领导签订责任状，动辄“一票否决”。由于部门“割据”行使基层政府职权，造成 “权在部门、事在基层”、“权在市上、利在线上、责在镇上”，基层政府权小、责重、财弱，责权极不相称。此外，在上级政府高度集权体制的影响下，地方政府担当上级政府派驻机构和地方权威社会组织的双重角色，随着改革的深入，地方利益主体意识逐步形成，其原来的既代表上级政府利益又代表本地利益的合一性角色出现分化，下级政府往往在考虑服从上级权威和政策的同时，千方百计想“对策”逃避上级政府的政策控制，以追求地方局部利益。

（二）议行合一，权力过分集中

我们长期实行的议行合一的党委领导体制，党委既是决策机关，又是执行机关，同时党内监督机关也在其领导之下，集党内三权于一体。党内决策权与执行权合一，决策机关与执行机关混为一体，双方相互制约的关系被打破，造成权力配置失衡。实行议行合一的领导体制，党内就不可能设置独立的执行机关，党代会作为同级党的最高权力机关必然形同虚设。同时，由于全委会大多每年召开一次，党代会、全委会闭会后议行合一的权力即自行交予常委会。党委常委会既管决策，又管执行，从政策的出台，到政策的执行一竿子插到底。党委常委会特别是书记由于权力过于集中，党委无论是用人，还是治事，从决策到执行，要对就对到头，要错就错到底。其间，没人可以叫板，无人可以纠偏。被称作吏治腐败的跑官要官和买官卖官，我们党虽然制定了许多规定予以严禁，但在一些地方干部职位的确是能够跑得到、要得到的，也有的是花钱能买到的。因为产生一个职位并不需要复杂而繁琐的程序，更不需要广泛的民选。虽然也有规定的程序，但这些程序在根本无法有效运行。从近几年揭露出来的多起买官卖官案件看，一个地方领导职务的任免，其实际权力往往掌握在上级党委或政府几个主要领导人手里，有的甚至就是掌握在一两个人手里。买官者只需要向一两个关键人物“投资”，就可以顺利达到自己的目的。

（三）制度虚置，程序重于实体

近几年来，党中央、国务院不断出台和完善政策制度，建立健全法律法规，形成了预防和惩治腐败的法律法规和制度体系，这对于从源头上消除和防止腐败产生了积极的作用。但是，法律法规制度已经太多了，有的甚至是为了创新而创新，存在重程序而轻实体的缺陷。其规定过于原则，跨度过大，缺乏具体的细则，操作性不强，执行上难以到位。同样的行为，可以遭遇不同的处理结果，有的甚至在处理之后还可以讨价还价。过大的自由裁量，一方面使一些人因为自身认识水平以及时间等客观条件的限制，难以在较大的跨度内做出正确的裁决，另一方面也为一些人利用权力找茬子、栽秧子、使绊子——人为设置障碍，实现寻租创造了条件，给他们的非法行为披上合法的外衣。不受约束的自由裁量权，不仅影响法律的严肃性和权威性，损害政府的公信力，而且也在一定程度上成为滋生腐败的诱因。一些领导干部在实施腐败行为的过程中就是利用合法程序来掩盖实际行为的违法性。近年来建设领域发生的一些腐败行为，许多都是完全按照建设工程招投标规范并利用这一规范程序完成的。还有一些用人上的腐败，对正直干部的打击排挤等等，很多都是通过合法的程序，掩盖实际上的权钱交易、利益争夺等腐败行为。还有大量的法律法规和政策制度被悬空或虚置，根本得不到有效贯彻落实，很难起到制约腐败的作用。党政机关县处级领导干部报告个人重大事项制度和收入申报制度，作为反腐败与国际接轨的一种形式，其规定非常细化，涉及配偶子女从业情况报告、家属因私出国报告、转移财产申报、甚至婚姻变故报告等诸多方面的内容。然而，在国外行之有效的东西，在国内未必行得通。近年来挖出的腐败分子，贪污受贿几百万上千万的已是屡见不鲜，却从来不曾听说有谁是自己申报财产申报出来的。有的甚至购置了几处豪宅和数部名车，就是这样暴露在阳光下的财产，也不曾见有谁将其进行了申报。一些腐败分子的配偶子女早就移民国外，巨额财产也早已转移出境，甚至在国外购置了名车豪宅，也没见过他们申报过这些财产。不仅如此，更有一些腐败分子，直到他们携带巨款逃往境外之后，有关组织才恍然大悟。至于领导干部收支明显不符的高消费等腐败行为，因为缺乏处罚程序而长期得不到处理，甚至有合理合法化的趋势。

（四）崇拜权力，看法高于宪法

长期奉行的服从原则，下级对上级的决定、指令必须无条件地服从，“理解的要执行，不理解的也要执行”；下级没有判断上级指令对错的权力，上级的对错只能由上级的上级来裁定。以致在一些地方，那些有独特见解、坚持原则、敢做敢为的耿直之人，常常被认为“不成熟”而打入“冷宫”。而一些趋炎附势、见风使舵之辈，却被认为“政治成熟”，连连得到提拔重用。放弃原则立场和是非观念，一味地迎合上级，会让上级领导干部产生一种错觉，以为自己能力和水平确实高人一等，不会犯错误，自然而然地就会放松对自己的要求。同时，也会导致大家都说假话、大话、空话，利于迎合型干部成团成伙、成帮成派，形成一个“人脉”极强的庞大网络，进而影响那个地方的政治生态。善于溜须拍马者升迁提职，不走此途者即成异类，不仅无缘重用，且会受排挤打击，甚至会被撤职免职，如此反复，形成恶性循环。更严重的是，有些有棱有角、有胆有识的人物被碰得头破血流之后，“看穿了”、“学乖了”，他们被磨去棱角，失去个性，泯灭良知，对领导献媚讨好，点头哈腰，习惯于看领导的眼色行事。还有当前颇为流行的头头抓、抓头头的运行模式，不仅打乱机关正常的运转程序，而且在客观上也给少数人玩弄权术、为非作歹留下生存空间。在一个地方或单位，虽然一把手只有一个，副职有几个甚至十几个，但一把手往往把自己等同于组织，掌握着人财物等主要权力。上级认的是一把手，要了解情况找的也是一把手，副职和相关职能部门往往成为一种摆设。就是正常的工作研究，副职和职能部门也不得有任何异议，否则就是冒杂音，就是跟组织分庭抗礼，有的一把手甚至公然宣称：“在我领导的班子里不准出现杂音。”以致出现一把手绝对真理、二把手相对真理、三四把手没有真理，“一把手说你行你就行、不行也行，一把手说你不行你就不行、行也不行”的现象。

（五）同体监督，防范体系单一

目前对干部腐败行为的监督防范，主要依靠上级领导和专门部门。由于任人惟亲现象的存在，使得一些地方上下级之间更多的是利益共享关系，而非监督与被监督之间的关系。有地方下下级之间虽然不是利益共同体，但因腐败分子善于伪装，腐败行为具有较强的隐蔽性而长期不被发现。至于专门部门的监督防范，更是因为与有关部门、单位缺乏直接联系而形同虚设。对案件的查处也往往是因为群众举报或其他偶然因素引起，并且大多是事后处理，而不是事前防范。同时在腐败犯罪日益组织化和网络化的新形势下，专门部门反腐败斗争本身也存在着许多制约因素，缺乏反腐败的激励和约束机制，缺少同腐败分子展开殊死决战的信心、勇气和相应条件。而作为屋漏在上、下必知之的人民群众，虽对一些人的腐败行为有着切身感受，但由于害怕打击报复，或对反腐败斗争缺乏必胜信心，或没有掌握关键证据而不得不长期忍气吞声。所有这些都助长了腐败分子的嚣张气焰，使其更加胆大妄为。沈阳客运集团原总经理、20世纪80年代闻名全国的“十大青年改革家”夏任凡，公然耗资2000多万元，在自己的老家，占地2078亩修建私人庄园。庄园修建历时3年，至案发时，仅完成了“设计草图”的一部分。但就是这“一部分”，也以其辉煌被称为“南有‘红楼’，北有‘夏宫’”。在夏任凡当任的最后一年里，沈阳客运集团亏损高达1个多亿，其党政、纪检机构也都健全，但长期以来并没有谁对夏任凡的所作所为提出质疑并向上反映。泰山脚下泰安市的胡建学，官至市委书记之后，竟然有了“一览众山小”的感慨，他说：“官做到我这一级，就没有什么人能管得着了”。