深圳从未曾远离全国人民的视线。对深圳速度和奇迹的赞誉也好,对深圳被谁抛弃的质疑也好,深圳无疑是国内舆论的一座富矿。此次,深圳被关注的是“居住证”。
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在运行了20多年后,深圳的暂住证终于退出历史舞台,居住证制度自8月1日起全城推行,由此开启了一个崭新的外来人口市民化时代。
◎同城待遇 “居住证”任重道远
本报讯 本报记者黄超述评:居住证的全面推行,引爆了社会各界的观点交锋,争论的焦点集中在居住证和暂住证到底有多大区别。
市公安局的解释是,居住证强化了服务功能,使来深建设者和户籍人口同样享受到了“同城待遇”。居住证被赋予的一系列功能,也成为居住证和暂住证在理论上的最大区别———暂住证只注重“管理”,而居住证是重管理更重“服务”。
中国户籍制度改革专家、北京理工大学人文学院教授胡星斗在接受本报记者采访时表示,深圳居住证消除了对外来人口的歧视感,包含了赋予他们“国民待遇”的深刻含义,体现了社会观念的进步。
与官方和专家的乐观不同,市民的反应却远未如此热烈。记者在居住证办理已经逾90%的试点区盐田采访时,几乎所有的受访对象都表达着同样一个观点———这些服务功能除了出入关时利于身份确认以外,目前并没有发现和暂住证有太大的区别。
这样一种反差的背后还有全国各地网友“拍砖”的推波助澜。“换汤不换药”，在门户网站以及深圳本地的奥一、深圳新闻网等网站的论坛中,网友对居住证的质疑几乎成了压倒性的声音。
所有的质疑实际上仍然聚焦到了居住证产生与存在的依据上———“管理”和“服务”,谁是本源?而社会对于居住证的质疑也在于对其的期望值过高与居住证目前承载功能有限之间的矛盾。
在28年的快速发展中,深圳从一个边陲小镇一跃成为人口达1400万的国际性城市,很多人在这座城市奋斗了很多年却仍然无法落户,仿佛无根的浮萍,又似冬去秋来的候鸟。所以,即使是一字之变,还是有不少人激动不已。但不必“暂住”,离真正成为深圳市民仍然有相当大的距离,毕竟居住证提供的服务数量是有限的,而且不少服务现在还似漂在天上的浮云,让来深建设者可见而不可及,因此很多人的失望是可以理解的。
官方的解释说,深圳的居住证制度还需要一步步完善,目前只是暂行条例,等到运行成熟的时候会以法律的形式固定下来。专家也用公共服务的覆盖是一个梯度实现的过程来为居住证目前存在的缺憾辩解。
在这些思想和观点的交锋中,有一点是确定无疑的:虽然居住证和暂住证在管理功能、服务功能、理念、信息含量上都大相径庭,但二者在目前的初步实施阶段还没有本质上的区别。欲享受到与深圳市民同等的待遇,千百万来深建设者大军仍然只能翘首以盼。
◎背后深意
户籍制度坚冰待破
居住证制度只是一个过渡性措施,几乎所有受访专家都不约而同地承认。
居住证,连接了几个不同的时代。这头是从1984年开始实施的暂住证时代,那头是取消户籍制度之后人人自由迁徙的时代。在中华大地自由迁徙,这是很多人梦寐以求的,也是很多城市和地区在小心翼翼探索、一步一步靠近的过程。
在深圳之前,上海、成都、昆明、沈阳早已经进行了“居住证制度”的尝试。2002年4月,上海市政府开始实施居住证制度,但仅仅局限于引进国内外的人才方面,申请者需“具有本科以上学历或者特殊才能”；2004年8月,上海市政府将居住证的办理范围从“引进人才”调整为“在上海居住的非本市户籍的境内人员”。截至2007年底,上海全市办理居住证件的外来人员已超过433万人,2008年覆盖人群将达到700万以上。
成都、昆明、沈阳的居住证分别在2005年2月1日、2005年10月、2006年5月1日正式开始实施。成都居住证的服务功能仅限于“用于办理或者查询接受教育、人口和计划生育、卫生防疫等方面的个人相关事务和信息”,昆明的居住证覆盖了申办就业或求职、参保、申请证照、子女入学等多项公共服务,而沈阳的居住证可以提供子女就读、劳动就业、计划生育、卫生防疫、社会保险及证照办理等6项服务。
在全国各地的相关改革中,有一条轨迹愈来愈清晰———非户籍人口的权益正在日益受到重视,公共服务和社会保障的覆盖范围也在日渐扩大。这些变化的背后有招工难等复杂的经济和社会因素,也有着深刻的制度需求———让全民享受社会主义发展的成果。但与被压抑了多年的公共服务需求相比,这样渐进的步伐显得太过于蹒跚。
深圳的加入,为全国流动人口数量最大、比例最高的珠三角地区撕开了一个口子。流动人口问题,不仅仅是困扰着深圳,也是广州、东莞、佛山、中山等一批珠三角城市需要共同面对的社会管理难题。先行先试的深圳,不管居住证制度的改革成功或是失败,都必将成为珠三角人口管理体制改革的探路者。
一直以来,珠三角都对流动人口延续着“管制”的思路,一方面从内地招入数以千万计的劳务工支撑经济社会的高速发展,另一方面却将他们排除在社会公共服务体系之外。深圳的居住证明确地喊出“服务流动人口”的口号,这不能不说是对现有人口管理体制的诘问和纠偏。
但值得注意的是,在推行居住证制度的同时,深圳市公安局也一直在强调,居住证不等同于户籍,持有居住证的年限和加入深圳户籍没有必然的联系,而持有居住证和加入深圳户籍又存在着联系。
这种模棱两可的说法背后,依然凸显着深圳在户籍改革方面的彷徨与犹豫。深圳综合开发研究院的院长刘开明在接受记者采访时表示,深圳的户籍人口应该再增加500万是比较合理的,但如何将这变成现实,深圳的官方没有明确的结论,各地专家在现有机制框架内亦束手无策。
深圳的彷徨和无奈同样折射出中国户籍制度已然走到了十字路口。户籍对经济、社会发展的制约早已成为不争的事实,但如何打破户籍制度的樊篱,需要大勇气和大智慧。在关系全局的户籍制度坚冰尚未打破的时候,深圳需要做的不仅仅是在修正具体管理制度以在户籍制度和社会现实之间寻求最佳的平衡点,更肩负着表达改革迫切性意见的责任,以推动户籍制度改革进程的加快。
深圳,能在打破户籍坚冰的进程中有何作为,我们拭目以待!
统筹 本报记者 黄超
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