如今的玉树新村安置区和广州
高尚住宅小区没两样。
玉树村旧貌。资料图片
广州已把1146条村庄纳入新编制的总体规划，计划在3年内完成所有村庄的规划。目前已有三分之一的村庄有了规划，没有一条是空心村。空心村的问题，根源在法律，症结在土地，关键在管理。面对法律、土地政策等瓶颈，多名规划专家感慨：空心村不治不行， 欲治难行！
文/记者倪明（署名除外）
“空心村”症结在土地
高级规划师李志认为，空心村的问题，根源在法律，症结在土地，关键在管理。土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，每一户农民都可以得到一块宅基地，这只以户均为限，而不以人均为限，给农民多占地提供了较大空间。农民建房审批工作已紧缩多年，在城乡接合部的农村甚至实行了“一刀切”冻结审批，禁止农民合法盖房，最终农村无非形成两种情况：老实的村民盼批准；不老实的违章建房。
对农村宅基地的合理流转，缺少制度规定和政策指导；对农村宅基地的闲置、抛荒也无相关法律条文来限制；对于不支持、配合建设用地整理的农户也没有相应的处理、惩罚措施；对处罚多占、超占、乱占土地，如何制定有偿使用标准等尚缺乏可操作的法律依据。加之缺乏有效的市场调节机制，助长了多占地、占好地、早占地、超标建房行为。多年来，在广州、深圳等发达地区，农民与城市居民私下或公开出让、出租宅基地使用权的情况就开始出现了。很多农民都是“一户多宅”，甚至在城里购买了房子，仍然无法将其原有房屋转让出去。
缺规划导致盲目建设
2008年元旦，中国首部旨在统筹城乡规划管理的法律《城乡规划法》正式实施，意味着城乡规划步入一体化的新时代。
多年来的城乡分治，影响了乡村规划建设的发展，乡村规划几乎处在空白地带。一个典型例子是，很多城市的规划图中，中心城区之外的大片农村都统一画成黄色，根本没有进行城乡统筹考虑，整体规划。以云浮市为例，凭着已建成的1602个生态文明村，在乡村规划方面，已成为全省的佼佼者，但实际上，1602个村仅仅是云浮全市村庄总数的1/6。
广东省建设厅城乡规划处副处长黄维德告诉记者，2005年，广东省乡村规划覆盖率只有25.85％，即编制了规划的村庄有3万多个，整个“十五”期间，每年升幅只有0.2％，跟经济发展水平明显不相适应。2006年开始，建设厅争取到省财政每年1000万元的专项投入，在珠三角以外的地区选点，每个村投入1万元进行规划，所以2006年覆盖率提高了1.8％，2007年，村庄规划覆盖率首次突破30％，相当于前10年的增长。
规划管理滞后造成农民盲目建设，公用设施缺乏。很多村庄道路“晴天走路满身灰，雨天走路半身泥”。由于大部分村庄没有地下排水设施，雨水全靠地表自然排水，使得村内老房无法排涝，生活十分不便，只好搬到村外祝加上原有的农居大多破旧不堪，许多已超过了使用年限，结构上存在着安全隐患，有的已成了危房。
农民“挪窝”不“腾笼”
“无论庭园菜地、自留地，还是承包田，想在哪儿建就在哪儿建；门楼、庭院、居室、屋面等没有标高控制依据，想盖多高就盖多高，爱怎么盖就怎么盖。”李志认为，不少农民在对农村宅基地所有权认知上普遍存在着私有的观念，觉得“土地是我的，怎么建我说了算”，把原有老房视作祖业，宁烂不卖。而农民外迁后空出的房屋、宅基地，又无人继承或回收，造成了农民多占地。
不治不行欲治难行
2004年专项调查已显示，全省城镇存量建设用地超过3.5万公顷，其中空闲土地4712.3公顷，闲置土地逾2.7万公顷，这些存量用地88.5％集中在珠三角。在寸土寸金的珠三角，大量农宅闲置，不能居住，重新划宅基地又要占用土地，造成土地资源的极大浪费。
然而，“空心村”是不治不行，欲治难行。据了解，广州已把1146条村庄纳入新编制的总体规划，计划在3年内完成所有村庄的规划，严控出现新的“城中村”。广州市规划局还公布了《村庄规划编制要求》，今后广州的一些村庄将分新村建设和旧村改造整治两类规划，规划过程中所有成果应当及时公开，让村民参与审查审批规划。但是，即将完成的327条村庄规划中，没有一个是空心村。而市建委乡镇建设处也表示，目前没有对“空心村”制订专项计划。
有关人士分析，除了要面对法律、土地政策等多方面瓶颈，目前，“空心村”的治理工作主要由国土资源部门和建设部门负责，但事实上，这项工作相当复杂，除了上述两部门，还涉及农业、交通、环境、消防等诸多部门。
更为重要的是，“空心村”的治理工作还要有部门统一组织协调，目前各个职能部门“各扫门前雪”的状况，显然无法满足综合治理的需要。
五问“空心村”困局
一问：能否合理补偿失地农民？
社会学家王春光认为，耕地保护与宅基地流通保护是两个概念，“目前城乡二元划分的观念导致农村土地和国家土地不等价，对农民失地缺乏合理补偿，这本身也是一种不公。”
二问：务工流应否进城分享城市住房？
王春光认为，买房是每个公民的权利问题，只要有经济实力就可以去购买。最理想的状态是城市高收入阶层有需求可以到农村买房定居，同样农村人口有能力也可以到城里落地生根，这本身应该是双向流动的过程，而且每个公民都有权选择自己的居住地。
三问：农村市场开发是否不利文化保护？
王春光认为，文化保护与市场化可以找到平衡点，对待古村落，按有关规定，房屋所有人不得改变房子结构、外形和实用性，并且对商业使用范围进行限制，并不影响房屋的文化保存，相反古董在商人手中往往流传千年。“主人是谁不重要，重要的是房屋不改变。”
四问：城乡公共服务平衡如何找回？
王春光说，既然进行古村落保护，就应由政府加大农村基础设施投入力度，尤其在卫生、教育、道路等硬件设施上降低与城市的差距。他认为，这么做，最终很可能吸引一部分城里人长期到农村生活居住，同时也留住更多农村人口，改变大量人口涌向城市的一面倒局面。
五问：中心城市是否负重过大？
将农民工群体纳入廉租房、经济适用房、住房公积金政策中，这是当前比较推崇的办法，但也有质疑认为务工过度集中的大型城市负重过大。对此，王春光分析说，务工人员本该与城市常住人口享受同等市民的待遇。对于他们的福利问题也是一个平衡问题，必须考虑务工人员对城市创造了许多财富，但却没有享受到税收贡献所包含的公共服务，城市应该偿还亏欠农村的历史账。
（记者柳建云）
旧村整体规划三步走或成验方
规划、腾空、发展缺一不可
“空心村”出路何在？广东省城乡规划院已在佛山、深圳等地开展旧村整治规划，该院专家许险峰建议，“空心村”的治理可以根据各地的自然、经济和社会状况，分三个层次试点先行，积累经验，逐步推广。
第一层次：对经济较发达、建房农户较多的城镇近郊“空心村”，按照统一规划，以城镇为中心，有步骤地整体搬迁、连片发展，逐步形成规模，腾空的土地转为建设用地。第二层次：对离城镇较远、经济基础一般的丘陵岗地“空心村”，引导其向自然及经济社会条件相对优越的中心村庄归并。腾空的土地可复垦为耕地。第三层次：对不具备归并条件、但可以填实的“空心村”，要加强闲置农宅的拆迁、回收、流转、整合，对拆迁的老宅基经重新规划后可作为新的预留宅基地，审批给农户。对于质量较好，不影响规划的可由村收回调剂安排利用，对于已撂荒的旧村址，要合理开发，宜耕则耕，宜养则养，充分利用。
对农民住宅以人均占地设限
“同时，还需严格执法。”许险峰强调，首先，必须规范宅基地占用标准，开展对宅基地占用情况的大清查，对多占宅基地者全部收回由集体管理，对户口已经迁移他乡的要收回宅基地。其次，完善村庄建设规划，大力提倡相对集中建房，推广联建统建，严格控制建造单家独院式住宅。其三，严格宅基地审批管理，坚持按规划、按计划、按定额、按程序、按权限依法审批。加强农村宅基地权属管理，实行以证管地，对新批建农居按规定签订拆旧协议，以便按规划实施旧村改造；对无证用地、多占地、占好地的，可以采取行政、法律和经济手段，促使其尽快退出土地，对违反规划的乱批乱建行为坚决予以制止。
他认为，有必要尝试出台地方法规，对农民住宅占地设限，不以户均为限，而以人均为限；同时规定，凡是放弃旧宅而在耕地上新建住宅的，应与其他占地项目一样，缴纳耕地占用补偿费。
旧村改造好
村民实惠多
广州经济较发达、建房农户较多的近郊旧村，一部分已有步骤地整体搬迁。记者了解到，自2004年起，萝岗区启动了科学城规划范围内7个自然村的整体搬迁，目前1896户农民已搬入玉树新村等四个安置区，腾出土地30公顷。
记者采访所见，玉树新村与广州新城区的知名住宅小区相比一点都不逊色。村民龙阿婆说：“房子靓，环境好，物管、卫生有专人负责，还有24小时保安电视监控。”据介绍，龙阿婆家除了拿到十几万元补偿费，拆迁后在玉树新村还可拿到10套房子。龙阿婆说：“每月收租少说也有6000元。”另外去年每人有8000元分红。
村子搬迁后，170多亩自留地建成了标准厂房、员工公寓、商业中心等一批项目，租金用于新村的公共福利事业和集体再分配。所以，龙阿婆最大的期望就是：“村自留地上建的厂房能早点全部租出去，到那时一人的年分红就有1万多元。”
（广州日报）
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