城管的体制问题，我这一、两年做了一些观察，做了研究，也承担了综合行政执法体制这个课题，主要是在研究城市管理执法的问题。这是一个司法部的一个重点项目。今年年初我也以这个课题的形式召开了一个关于城市管理的综合执法体制的一个学术研讨会。
城市管理综合执法是根据1996年的《行政处罚法》中第16条规定，就是能够在必要的时候相对集中一部分行政处罚权，当时为了解决多头执法，执法扰民，各个地方当时就有一些联合执法的形式。处在社会转型期，中国城市管理确实也有很多的新情况、新问题。当时这种多头管理带来了很多执法方面的问题，可能比整合以后的问题还麻烦。
97年首先在北京
宣武区试点，它当时的名称不是太规范，现在叫城市管理监察大队。这个局叫城市管理行政执法局，对这个机构的性质地位不是特别的明确，是一个行政执法的机构，叫城管执法，这是一个很严肃的职责。刚才许代表讲没有一个专门的法律来明确它的职责，更没有在《组织法》上面有什么地位，所以这样一个机构的设立带来一些问题，这个机构本身体制有很多是不顺的，甚至编制也不明确。
城管职权是从其他部门划转过来的，这个划转的过程也是一个博弈的过程，划转过来的这些职权不好管，管了不讨好，就是比较边缘的一些职权，可是事情又是面儿上的，它在机构里自己有行业，有系统，是在这个街面上执法的，社会转型的压力也很大。关于人员的素质，这个机构一出现就有一些先天不足的问题，在这个过程中城管队员编制没有完全落实，有些是公务员，加上原来又接转了负责城管监察的一些人，这个队伍有新进来的和原来的，所以存在参次不齐的情况。
现在出了问题以后，很多人想用简单办法，就是不要。我的判断，社会转型城市管理需要他们做很多工作，也是老百姓的利益，诉求，需要有一支队伍，没有城管实际上也会有很多你意想不到的问题。这些问题就发生在我们身边，比如深更半夜有噪声扰民，晚上三、四点钟还有露天烧烤，或者黑车坑害利益……诸多的问题需要有一支队伍在管。但是这个管，刚才许代表讲的这个观点我是同意的，要规范，不是出了问题就取缔，就不要，不要回到原来，回不回得去？不能只用一个很简单消气的办法说话，学者对它的评价要客观。
我有几条建议，一是建立社会秩序局，有两种人上街执法，一个是警察，一个是社会秩序局的人，这是德国的情况，其他有处罚权的人不上街，上街的人只有两种，要规范就是要把队伍训练有素，这是一，另外一个，城管执法处罚权是一个准司法的权利，不是说随便交给一个队员，我们把这个处罚权搞的太庸俗化了，北京市五千多人。
我提出另外一条叫做局队分离，这个局里的执法人员是很少的一部分，他是有很高的司法资格的，有严格的门槛训练，这部分人是执法官，可以列入公务员法当中的行政执法类的公务员，他是执法官；另外一类，这个队员是协助性的，有点类似于法官和法警队员的关系，他们是做辅助行为的，要列入到一个法定程序。那么这个队员可能数量也不少，但是他不是公务员，不列入公务员的编制。他们的要求是要训练有素，警容风纪，要有驾驶车辆这方面的行动能力，但是他们一定要听从指挥，按照执法官的令状执行，就是执法文书办事情，要有立案程序。所以这个执法官有点象行政裁判，他们综合整合了以后实际上有一些若干对应的，专业部门要考虑他的专业性，就是卫生的，环境，或者工商，他们中间还有一个案件移送和衔接的程序，来建构这样一个队伍。
我讲的宪法把职权赋予政府，这是有宪法根据的，包括国务院的职权也是这样，国务院这些职权设置多少个部门，国务院有40个部，现在有27个部了，刚刚搞调整，实际上他的职能并没有说只能是40个部做，也在进行整合，所以这个是各级政府经过法律程序，是可以设置部门的。至于现在说国务院通知发下去以后，有些地方是按照政府组成部门的建制设置的，就是说编外，白丁，有的地方是把它列入编制，而且是政府序列的局，比如沈阳市城管执法局，它就是一个政府的序列里面的组成部门，是参加政府会议的这么一个一级局。但是北京市没有，北京市一直没有进入到政府序列，它是在市政管委下面设了一个二级局，但是各个区县名称叫做监察大队，不像个执法机关，效果确实很不怎么样。但是它是各个区县的政府的组成部门，是直属区政府的，在北京市这个管理理的很不顺，所以造成体制上很多问题。
原来各个部门都有这个职权，现在的问题是，工商也好，市容也好，环境也好，卫生也好，各个领域都得有一支队伍，现在实际上我们还是有好几支队伍，这样的队伍它一方面出现了多头，另外一方面，它的执法力量不够。我们很多法律都把权利放由各个行业的主管部门进行监管，比如工商的一个法规，说这是工商行政主管部门来主管，这个职权法律并没有讲就是工商行政管理局的，我们法律把它赋予各级人民政府，那么如何组建部门，实际上它是可以经过政府的批准，是可以组建设置多少部门，不能说中央有多少个部，地方就一定是多少局，所以这个从职权划分从法律上讲城管执法没有法律根据，也不准确。因为没有讲这个职权就是工商行政管理局的，规划的那个职权就是规划局的，如果这样执法，每个部门都到那里会管不过来，这是一个问题。
现在确实有很多问题，刚才说杂牌的问题，没有编制的问题，或者说整个国家不统一，各个地方管理的口径都不一样。全国制服是没有统一的，现在还没有解决制服合法性的问题 。
比如说规划局，我审批你规划，然后你做了一个违章建筑，处罚的还是我规划局的话，就会出现罚点款，交了罚款违章建筑就变成合法的情况。这是一个封闭的行政权，规划，审批，许可都是他，规划局说你合法就合法，然后你请客我吃饭，罚五百块钱意思意思，他就说我交了罚款了，我合法了。这样一种封闭管理实际上恰好违背了行政分权原则，我们就是要对做决策、执行和监督这种权利进行制约，是三权分立。
我们中国现在有两个亿的流动人口，北京市大约每年增加一百万的人口，这么大一个城市要不要一个管理？要管理，但是这个管理又不能够不规范它。城市要发展，我们城乡差别还是有，人一流动就往大城市流动，所以这个大城市的压力非常大。但是不能因为有城市管理压力而不让人口流动，这个不符合市场经济的规律，城市管理确实需要去规范。
几千年前的中国没有进入到市场经济的阶段，那时候的管理和现在不一样，那时候你离开家里，像文革期间离开家里，出了县城，要到市里去要开介绍信的，你才能够有地方呆，那时候的管理没有这样的压力，现在这种市场经济带来的问题，所以你这20多年，伴随着改革开放，我们面对新情况研究新问题，来正视城管中出现的这些问题，就是要去规范它，我们要认真对待这个问题，研究它，正视城管当中这些问题，问题不应该回避，但是我们应该有建设性的态度来看待，这实际上是全体国人，大家的利益，公共的利益。
今天话题题目我觉得挺好，城管走向何方，向何处去？
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2008年全国两会 | |||||||
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