一年一度的“两会”期间，人们关注的焦点之一是“大部制”改革。不少人相信，“大部制”可以促进政府职能转变，使政府从管理型变为服务型；可以解决职能交叉重复，提高行政效率；甚至可以帮助推进政治体制改革，给中国带来民主和法治。不能不说，假如真能实现这些目标的话，我们都应举双手支持。但是，仔细思量一下“大部制”改革的逻辑和前提，恐怕效果未必如此理想。
毋庸质疑，一个理想政府的主要职能，是有效地为公民提供公共物品和公共服务，满足公民的需要。这一点，说起来容易，做起来难。因为，政府一旦拥有权力，便会发生异化，成为公民的“统治者”而不是“服务者”。这是中外难题。经验表明，要想让政府成为服务者，必须对权力进行有效限制，或者说，建立一个有限政府。限制政府权力的手段主要有两种：一是分权，包括横向的和纵向的；二是明确规定公民的基本权利和自由，并通过司法救济保护之。
反观“大部制”改革，很难说能够起到限制权力的作用。“大部制”的矛头指向行政权力，可以说，方向基本上是对的。因为，在现代社会里，相对于立法权和司法权而言，行政权是无所不在而又最容易被滥用的。人们每天接触最多的就是行政权力，比如警察、税务、工商、城管等，而这些权力的行使既不像立法权那样缓慢且小心谨慎，也不像司法权那样消极且讲究程序。这一点在中国表现得最为明显，因为强大的行政权遮蔽了立法权和司法权。所以，限制权力的重要任务是限制行政权，并且，主要是通过立法权和司法权的制衡。
那么，“大部制”对于限制无所不在又有泛滥倾向的行政权能发挥作用吗？答曰：很难。因为，“大部制”改革的思路从某种意义上讲，是要集中和统一权力，而不是分立和分散权力。换句话说，就是要把以前多个部门行使的权力集中和统一到一个部门中去。比如说，设立一个大的“交通运输部”，将对航空、铁路、公路甚至海运的管理权集中在一个部门。这种权力的集中和统一对于规限权力不仅毫无裨益，而且还有很大的副作用。本来，分散的航空、铁路、公路、海运部门之间还因为利益不同会有一定程度的竞争，而这种竞争常常会让消费者受益。但合并之后的结果很可能是，这种竞争将不复存在，权力将变得强悍而难以制约。
也许有人会说，“大部制”就是要搞部门内的决策权、执行权、监督权相互制约呀。我的回答是，通过部门内部的分权来限制行政权力几乎是天方夜谭，因为我们很难指望目标和利益一致的部门内部相互制约，就像我们不能指望一个官员的妻子会努力阻止她丈夫的腐败一样。再说，一个行政部门的主要任务是执行，因为决策主要依赖于立法机关，而监督则主要靠司法、媒体和舆论。因此，行政部门内部划分为决策、执行、监督实在意义不大。
我们再来看看“效率说”。凭直觉，人们往往会相信，部门少了效率肯定就会提高。但事实上并不一定如此，因为效率跟很多因素有关，比如官员的激励机制、外部的压力等。假如官员没有努力工作的动力，部门再少也不影响他们打发时光；假如官员感受不到民众的压力，部门再少也不妨碍他们拖拖拉拉。事实上，在“大部制”下，官员拥有更大的权力，假如没有外部的有力监督，恐怕更容易懈怠。
还有，尽管效率是一个衡量行政体制运作的指标，但是，我们不应过分强调效率的重要性。假如只关注效率，似乎应该设立一个由一个人或者一个机构对所有事务进行决策的体制，因为它不存在职能交叉问题。但是，这样的体制难逃暴君统治式的厄运。
说到这里，应当指出，部门间的职能交叉是难以避免的，因为它源于社会生活的复杂性。试图将职能划分得一清二楚恐怕是徒劳的。重要的是，确立一种职能交叉部门之间的协调机制。当一个涉及多种职能的问题出现时，各个部门能够共同努力解决之。
最后，那种将“大部制”改革等同于政治体制改革的看法，无法从逻辑和经验上得以印证，恐怕是一厢情愿的猜测罢了。
（作者系中国政法大学副教授）
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2008年全国两会 | |||||||
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