虽然2007年国企收益上缴的大局已定，但到底应该怎么收，按照什么比例收最为适合，仍无定论。
备受关注的国企分红问题，随着国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》的发布开始进入操作层面。
这份发布于9月中旬的《意见》指出，中央本级国有资本经营预算将于2008年全面展开，今年则在部分企业试点。
《瞭望》新闻周刊了解到，“分红比例怎么确定，上缴红利如何支出”等，成为《意见》出台后各方再度热议的焦点。
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国企改革之必然
今年5月30日，国务院常务会议即决定，从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，这一点在《意见》中得以确认。至此，国有资本经营预算工作迈出了实质性的一步。
财政部权威人士表示，国有资本经营预算由收入预算和支出预算组成。国家按年度和规定比例向企业收取国有资本收益，并制订支出计划，将收益用于国有经济布局和结构调整，补偿国有企业改革成本，提高国有企业核心竞争力等方面。
在中国社会科学院工业经济研究所研究员杜莹芬看来，无论从理论上讲，还是从实践的角度看，实行国有资本经营预算都有着充足的理由。杜莹芬向记者介绍道，在社会主义国家，政府有着社会管理者和国有资产所有者的双重身份，相应的，政府既拥有税收权，又拥有国有资产收益权。这就决定了财政也有二重性，即同时具备公共财政和国有资本财政的属性。然而，长期以来，我国对国有资本经营收支没有进行单列预算和分类管理，无法体现政府的双重身份及其两类收支活动的运行特征。
杜莹芬进一步分析道，国有资本经营预算是政府实现经济管理职能和保证国有资本有效运营的重要手段。建立和实施国有资本经营预算制度，统筹用好国有资本收益，对于增强政府宏观调控能力、合理配置国有资本、提高企业核心竞争力等，都具有重要意义。
国有资本经营预算从设想到推行，与国企改革与发展之路息息相关。据财政部有关负责人介绍，1994年国家进行税制改革时，考虑到企业承担的沉重历史包袱，暂停了向企业收缴利润。而近年来，经过一系列改革，国企已经从总体上走出困境。统计显示，2003年～2006年，中央企业实现利润由3006亿元增加到7547亿元，增长151.1%。但1994年以来，国企，包括处于垄断行业拥有高额利润的国企，从未向国家上缴税后利润。此时，国家向国有企业收取投资收益，就有了进一步规范国家和企业的分配关系的现实意义。
从现有情况看，国企利润水平在不同行业企业之间有着较大差异，国资委研究中心副主任彭建国告诉本刊记者，在国家尚未建立国有资本收益收缴制度的情况下，企业拥有国有资本收益自由支配权。效益好的企业职工收入不断膨胀，而困难企业的职工则收入不断下降，由此产生企业内部分配秩序混乱，将导致社会分配不公。因此，进行国资经营预算也是完善收入分配制度的需要。
专家同时表示，一些国有企业存在着盲目投资、重复建设的问题，对国企进行宏观调控是实施国资经营预算的又一强大动因。财政部科研所国有经济研究室主任文宗瑜指出，国资经营预算可以看成政府宏观调控的延伸手段，通过预算，固定资产投资的增速、经济结构特别是国有经济布局都将得到调整。
怎么收：遵从“适度、从低”原则
目前，对于国有企业必须向政府分红这个命题，基本上已经没有分歧。此时，国企如何向政府分红，又成为新的难题。
国资收益怎么收、如何支的问题，始终是各方争论的焦点。杜莹芬告诉本刊记者，国有资本经营预算的难点是国有资本经营预算谁来编、怎样管、如何用的问题，涉及国资机构和有关政府部门的关系如何界定，国有资本收益和财政资金是否可以“混合使用”的问题。
虽然2007年国企收益上缴的大局已定，但到底应该怎么收，按照什么比例收最为适合，仍无定论。按照文宗瑜的设想，在试编阶段，很可能是针对试点企业采取一对一的“谈判”，征求意见。在试编阶段取得经验之后，可能再进行分类上缴。具体形式是将企业分为垄断性企业、部分垄断性企业和充分竞争性企业三类。按照这样一个分类，上缴的国企红利比重应是由高到低。
国务院发展研究中心企业所副所长张文魁则认为，国资委监管的这些企业，如果按一对一谈判，成本太高，因此建议按固定的比例先收，这个比例不能太高，最好不超过30%。
据介绍，从地方国资委的试点经验来看，深圳
在国资经营预算方面走在全国前列。目前深圳国有资本经营预算已收入100多亿元，主要来源是企业分红及国有股权出让收益，其中，分红现在每年能分15亿元左右。深圳国有企业大多已实现了多元化的产权结构，分红由董事会、股东会讨论决定，目前分红比例一般不会超过20%，少数企业在30%～40%之间，其多元化的产权结构，可以保证分红不会过度，不会影响企业的运营与发展。
事实上，从全球范围来看，不同国家对国有企业的分红政策及分红比例差别也很大。分红水平高的达到盈利的80%～90%，一般的为盈利的1/3至2/3。
国资收益征收工作将于10月启动，本刊记者从财政部相关人士处获悉，财政部正在会同国资委等部门研究制定《企业国有资本收益收取管理暂行办法》和《国有资本经营预算编报办法》。央企国有资本收益将按“适度、从低”原则，分三挡上缴财政部，其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%；科研院所和军工企业三年内暂时不上缴；其余央企均按5%的标准上缴红利。
“由于此次收取的税后利润比例较低，企业仍将保留大部分税后利润，用于自身改革和发展。”财政部权威人士介绍，上述国有资本收益只是向中央直接管理的一级企业收取，税后利润按企业集团公司合并的财务报表剔除少数股东权益核定，对这些企业所属的全资企业、控股参股企业（包括上市公司）的利润分配没有直接影响。
据了解，除按比例收取国有企业税后利润外，国有资本收益的征收范围还将包括国有控股、参股企业中国有股权、股份取得的股利或股息；国有产权转让收入；国企清算收入以及公司制企业清算时国有股权、股份分享的清算收入。
如何支：与公共财政期望尚有距离
相比“怎么收”的问题，“如何支”受到了更大的争议。综合接受《瞭望》新闻周刊采访的专家的意见，将收益用于国有经济布局和结构调整，补偿国有企业改革成本，提高国有企业核心竞争力等方面是无疑义的，饱受争议的，是收益该不该以及能不能实现向社保、公共财政的转移。
数据显示，2006年，全国国有企业实现利润1.1万亿元，其中中央企业实现利润达7700亿元。据财政部研究机构估算，2007年中央企业的收益将超过8000亿元；如果加上地方国有企业利润，规模将超过1.2万亿元。对于这么大一笔钱怎么花，各方有着不同意见。
据介绍，从地方国资的实践来看，深圳目前的国资经营预算主要用于支付改制成本，补助困难职工，支付国有资产监督管理费用以及进行资本的再投入。从2003年到2005年三年间，深圳已经支付员工安置成本24.4亿元。在资本再投入方面，原则上不再投向竞争性领域。
目前，从地方实践看，除了使用国有资本收益缓解国企改革成本支付压力，解决省属关闭破产企业职工安置费和改制企业职工经济补偿金不足等问题的经验外，也有些地方以国有资本收益为主要来源，设立了改革专项资金，比如山东，将这部分资金专项用于农村公路建设和维护。
财政部科学研究所所长贾康表示，虽然分红所得将会进入独立的账户，但是这个账户不是完全封闭的，它和公共预算可以互相补充。他强调，收来的钱向何处去，关键要经过规范的公共选择决策程序。
据资深财经评论员叶檀博士介绍，在预算支出项中，包括资本性支出（根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出）、费用性支出（用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出）和其他支出三类。值得注意的是，《意见》特别注明，必要时，支出可部分用于社会保障等项目。
叶檀认为，国资经营收益并非一般的公共财政，而是主要反哺国企本身，用于国企的统筹发展，以及国企在做大做强、抓大放小、改制等过程中的成本支出。在这种情况下，那些以为国企应该体现公共属性，将收益用于全体国民的设想，显得有些不切实际。至此，从国资收益的取向来看，与公共财政的期望相差甚远。
长远看须加快社保制度改革
长期以来，国资经营预算由谁来主导一直争议颇多。在叶檀看来，长达数年的财政部与国资委预算主导权之争，已经随《意见》出台而“一锤定音”。此次《意见》明确，由财政部主导国有资本经营预算，各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管的职能部门和单位为国有资本经营预算单位。
按照规定，国有资本经营预算收入由财政部门、国有资产监管机构收取、组织上交。国有资本经营预算资金支出，由企业在经批准的预算范围内提出申请，报经财政部门审核后，直接拨付使用单位。叶檀进而解读道，虽然企业需上缴的国有资本收益，应及时、足额直接上缴财政，但带有“专款专用”的性质，单独编制预算。这意味着，在国资收益使用方面，国资委的意见占据了上风。
不同部门角色、责任得到了明确，主导权之争落下帷幕。在现有情况下，如何完善相关制度，推进国有资本经营预算工作，成为最现实的命题。
对此，杜莹芬认为，首先要加强立法，加快国有资本预算的制度化和法制化建设。据介绍，目前《预算法》正在修订中，而《国有资产法》的制订也列入了2007年度立法计划之内。要明确规定国有资产的管理机构及其职责、国有资产的定位和评估、经营、收益、处分、监督和法律责任，从根本上解决国有资产出资人的问题。此外，现行预算会计制度也要作相应修改。
同时，要加快政府预算管理改革，促进政府更好地履行公共财政受托责任，增强财政政策的可预见性和可持续性；完善公司法人治理结构，通过对中央企业进行清产核资、风险管理和完善监事会制度等，加强国有资产监管。
国资经营预算涉及多方利益，杜莹芬认为，及时发现并解决实施国有资本预算过程中出现的矛盾，对预算落实至为紧要。这就需要处理好政府层次上的国有资产监督与收益处置管理的关系、中间层次上国有资产投资运营和国有资产经营管理的关系，以及企业层次上的国有资产具体经营的关系。同时处理好国资委与其下辖中央授权经营企业的关系，协调各方利益问题。
杜莹芬提到，从长远来看，必须加快社会保障制度改革。只有在社会保障制度健全的环境下，企业的非经营性资产才能实现剥离，国有资本结构才能优化，经营资本预算功能才能得到真正发挥。（记者苗俊杰 实习生晋洪宇）
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